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Note aux utilisateurs

Introduction

Les statistiques sur les administrations publiques que contient la présente publication, sont fondées sur un cadre de référence de la classification qui est le Système de gestion financière (SGF). Le SGF rajuste les données de base afin d’obtenir des statistiques cohérentes et comparables. Donc, les données SGF diffèrent des données publiées dans les états financiers des administrations publiques.

Le besoin d’une classification cohérente découle des états financiers des administrations publiques qui sont fondés sur les modes d’organisation et sur les méthodes comptables qui sont propres à chacune des administrations. Puisque ces modes d’organisation ainsi que ces méthodes comptables sont choisis afin de satisfaire aux besoins des administrations publiques individuelles, l’uniformité des ces pratiques, d’une administration publique à l’autre, est faible. Ainsi, une administration publique s’acquitte d’une tâche particulière par l’intermédiaire d’un ministère, tandis qu’une autre préfère recourir à une société d’État, à un conseil, à une commission ou à un organisme spécial. Lorsqu’on classifie les dépenses selon leur objectif principal, un ministère donné n’assume pas nécessairement les mêmes responsabilités d’une administration publique à une autre. Le SGF assure que les dépenses des administrations publiques sont classées de façon cohérente selon leur objectif principal. Aussi, la structure organisationnelle des administrations publiques change souvent à la suite du lancement de nouveaux programmes, de la modification des programmes existant et de l’attribution ou de la réattribution des responsabilités. Le SGF minimise l’impact de ces changements sur les finances publiques.

De plus, les administrations publiques emploient diverses conventions comptables. Par exemple, certaines produisent leurs déclarations selon la méthode de la comptabilité de caisse, d’autres, selon celle de la comptabilité d’exercice, et d’autres encore s’appuient sur les deux méthodes. Les rajustements exigés par le SGF servent à uniformiser les données produites selon ces diverses conventions à une comptabilité de caisse modifiée commune.

Administration publique consolidée est le terme utilisé pour la consolidation des données des administrations publiques fédérale, provinciales, territoriales et locales ainsi que celles du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec.

Diagramme 1

Secteur public

Figure 1

Le diagramme 1 ci-dessus démontre comment le SGF perçoit le secteur public. Les concepts du secteur public suivent les mêmes principes inclus par le Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC). Le secteur public comprend toutes les entités, tel que les ministères gouvernementaux, les établissements ou les fonds que les autorités politiques à tous niveaux de l’administration publique se servent afin de mettre en application leurs politiques sociales et économiques. La partie administration publique du secteur public est composée d’unités non marchandes. Les entreprises publiques sont aussi une composante principale du secteur public. Les entreprises publiques sont des unités marchandes contrôlées par l’administration publique. Elles fournissent des biens et services à des prix économiquement significatifs.

Statistiques publiques consolidées

La consolidation est un aspect fondamental du SGF

La consolidation consiste à regrouper les comptes financiers de diverses unités d’une administration publique (fédérale, provinciale, territoriale ou locale) ou ceux établis pour divers paliers d’administration publique, afin de produire des statistiques financières agrégées sans doubles comptes. Autrement dit, elle consiste à présenter des données financières pour plusieurs unités administratives comme si celles-ci n’en formaient qu’une seule.

La consolidation comporte deux dimensions fondamentales. La première correspond au choix des entités qu’il convient d’inclure dans toute consolidation (c.-à-d. la couverture). L’autre a trait aux règles comptables utilisées pour procéder effectivement à la consolidation, c’est-à-dire l’élimination des transactions entre les unités dont les comptes sont consolidés afin d’éviter les doubles comptes.

Couverture de la consolidation

Consolidation au sein d’une administration publique

Examinons l’exemple de la production de statistiques financières pour la composante administration publique générale de l’administration publique fédérale. Pour produire des statistiques financières pour l’administration publique générale fédérale, il est nécessaire de regrouper un grand nombre d’entités très variées.

Le SGF précise les règles qui dictent quelles entités doivent être incluses dans une consolidation particulière et lesquelles doivent en être exclues. L’application des règles du SGF (couverture) donne lieu à l’intégration de tous les ministères, comme Citoyenneté et Immigration Canada et Développement des ressources humaines Canada. Sont également inclus tous les organismes ou fonds autonomes qui tiennent des livres de comptes distincts, mais dont le rôle est considéré dans le SGF comme une extension des activités de l’administration publique générale.

De la même façon, plusieurs entités fédérales classées dans le SGF comme étant des entreprises publiques sont également exclues de la consolidation des administrations publiques générales, mais incluses dans la composante des entreprises publiques du secteur public.

Les comptes des régimes de pensions non provisionnés fédéraux et ceux de l’administration publique générale fédérale sont consolidés pour aboutir aux statistiques financières pour l’administration publique fédérale.

Le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec sont regroupés pour créer une composante distincte des administrations publiques.

Choix des entités dont les comptes doivent être consolidés

La consolidation n’est pas une pratique propre au SGF. On l’observe ailleurs, aussi bien dans le secteur public que dans le secteur privé. Par exemple, lors de la préparation des comptes publics/états financiers, chaque administration publique décide des entités qu’il convient d’inclure, ou d’exclure, pour calculer des chiffres tels que la taille du déficit ou de l’excédent. Dans le secteur privé, les sociétés qui comptent un grand nombre d’entreprises distinctes décident des entreprises qui doivent être incluses dans l’état financier consolidé de la société « mère ».

Dans le cas du SGF, la tendance consiste à adopter une démarche inclusive lors de la création de catégories agrégées, comme l’administration publique générale. Par exemple, le SGF comprend une catégorie agrégée appelée administrations publiques générales provinciales et territoriales qui représente un ensemble de comptes regroupant toutes les provinces et tous les territoires. Pour créer cette catégorie, il faut que les comptes de chaque administration publique provinciale et territoriale aient le même fondement, autrement dit, il faut que les mêmes règles soient suivies pour procéder à la consolidation de l’administration publique générale de chaque province et territoire. Comme il l’est mentionné dans l’introduction, les administrations publiques provinciales et territoriales s’appuient aussi sur diverses formes d’entités pour exécuter les fonctions administratives (ministères, organismes spéciaux, commissions, etc.). Une administration publique pourrait déléguer la responsabilité d’une activité à un ministère, alors qu’une autre pourrait choisir de créer un organisme spécial. Afin de produire pour les diverses sphères de compétences des données sur les administrations publiques générales aussi cohérentes que possible qu’elles peuvent être additionnées, il est nécessaire d’inclure une large gamme d’entités. Par conséquent, les statistiques basées sur le SGF sont généralement plus inclusives que celles des comptes publics des administrations publiques.

Pour produire des statistiques provinciales et territoriales pour chaque province et territoire, il faut consolider les sous-composantes, c’est-à-dire les administrations publiques générales provinciales et territoriales, les établissements de santé et de services sociaux, les universités et les collèges, et les régimes de retraite non provisionnés.

Les données sur les administrations publiques locales résultent de la consolidation des comptes des administrations publiques générales locales et des commissions scolaires.

Avantages de la consolidation

Comparabilité des administrations publiques

Comme on l’a mentionné, chaque administration publique tient à jour ses propres comptes de la façon qui répond le mieux à ses objectifs. Par conséquent, les comptes publics publiés par les diverses administrations publiques ne peuvent être ni combinés ni comparés. On ne peut comparer de façon probante la grandeur de l’excédent ou du déficit d’une province à celle de l’excédent ou du déficit d’une autre.

La consolidation des comptes dans le SGF, par application des mêmes règles et procédures aux données financières de toutes les administrations publiques, produit des chiffres qui sont comparables. En utilisant les données consolidées du SGF il est possible de comparer l’état des finances d’une administration publique à celui d’une autre. Les statistiques consolidées du SGF permettent aussi de comparer l’état des finances de l’administration fédérale à celui des finances de n’importe quelle province ou de toutes les provinces regroupées.

Consolidation des comptes des administrations publiques provinciales, territoriales et locales

Grâce à la consolidation des comptes des divers paliers d’administration, les statistiques consolidées du SGF permettent de pousser encore plus loin les comparaisons entre provinces et territoires.

En effet, dans certains domaines, la répartition des responsabilités entre les autorités provinciales et locales varie selon la province ou le territoire. Une activité relevant des autorités provinciales dans une province pourrait incomber aux autorités locales dans une autre. Par conséquent, les données provinciales ne sont totalement comparables que si l’on procède à la consolidation des opérations des administrations publiques provinciales et territoriales et des administrations publiques locales. Voici quelques exemples de différence de répartition des responsabilités.

1. À Terre-Neuve-et-Labrador, l’administration publique provinciale assume presque entièrement le coût des services de protection de la police, tandis que, dans d’autres provinces et territoires, les deux paliers de gouvernement assument chacun une part importante des dépenses
2. Dans nombre de provinces et territoires, l’impôt scolaire, qui doit servir au financement de l’enseignement primaire et secondaire, est perçu par les administrations publiques locales et ce sont ces dernières qui règlent les dépenses. Au Nouveau-Brunswick, les écoles primaires et secondaires font partie de la structure de l’administration publique provinciale. Au Yukon, l’administration publique territoriale est chargée du fonctionnement des écoles. Dans les Territoires du Nord-Ouest, l’administration publique territoriale est également chargée du fonctionnement des écoles, sauf dans le cas de deux districts scolaires à Yellowknife
3. En Ontario, de nombreux établissements de soins pour bénéficiaires internes appartenant aux municipalités font partie de la structure de l’administration publique locale, tandis que dans d’autres provinces et territoires, la plupart des établissements de soins pour bénéficiaires internes sous contrôle gouvernemental font partie de la structure de l’administration publique provinciale et territoriale.

La répartition des responsabilités entre les autorités provinciales et locales dans une province peut aussi varier au cours du temps. Par exemple, en Ontario, l’administration provinciale s’est déchargée de certaines de ses responsabilités sur les administrations publiques locales entre 1997 et 2000 : 

1. Depuis janvier 1998, les municipalités qui recevaient les services de la Police provinciale de l’Ontario sans coût direct doivent payer pour obtenir ces services
2. Depuis janvier 1999, la province a réduit la part municipale des dépenses de santé publique de 100 % à 50 %.
3. Les municipalités se sont vues attribuer la responsabilité de nombreuses routes provinciales.
4. L’administration publique provinciale a créé la Société ontarienne d’évaluation foncière (SOEF) pour effectuer les évaluations foncières réalisées antérieurement par le commissaire provincial à l’évaluation. La SOEF facture ses services aux municipalités

Pour créer des statistiques qui reflètent la combinaison des administrations publiques provinciales et locales, il faut commencer par consolider les comptes d’une foule d’entités provinciales, comme nous l’avons mentionné plus haut, et d’une foule d’entités locales, puis combiner les données pour les deux paliers d’administration et éliminer les transactions entre ces paliers. Les ventes de biens et de services, les opérations d’emprunt (intérêts) entre administrations publiques et les transferts sont des transactions entre deux paliers d’administration.

Finances publiques consolidées

Les coûts totaux des services publics fournis par les administrations publiques au pays et les recettes recueillies pour financer ces services ne peuvent être mesurés que si les données de l’administration publique fédérale, des administrations publiques provinciales, territoriales et locales et des régimes de pensions du Canada et de rentes du Québec sont consolidées. Les données consolidées sur les administrations publiques permettent d’évaluer l’incidence financière totale des administrations publiques sur l’ensemble de l’économie.

Diagramme 2

Calcul des dépenses consolidées

Figure 2

Règles comptables de consolidation

La consolidation comprend aussi un ensemble de règles à suivre pour combiner les comptes des entités visées par la consolidation.

Flux entre unités ou administrations publiques

La combinaison des comptes doit aussi tenir compte des flux entre les entités que l’on veut agréger. On peut, pour illustrer ce processus, décrire la consolidation des comptes d’administrations publiques de niveaux différents, comme les administrations publiques provinciales et locales.

Les provinces transfèrent de l’argent aux administrations publiques locales à diverses fins. Ces transferts proviennent des recettes recueillies par l’administration provinciale. Ils constituent aussi des recettes pour les administrations publiques locales qui les reçoivent. Sans l’application des règles de consolidation, la simple agrégation des données sur les recettes de l’administration provinciale et de ses administrations publiques locales produirait un double compte.

Uniformité des statistiques au cours du temps

Comme on l’a mentionné plus haut, la répartition des responsabilités entre les administrations publiques provinciales et locales peut varier au cours du temps. De façon comparable, la structure utilisée par une administration publique pour fournir des services peut évoluer avec le temps. Une administration publique peut utiliser un ministère pour fournir un service particulier pendant plusieurs années, puis établir un organisme spécial, ayant son propre ensemble de comptes, pour continuer à offrir le même service. Dans cet exemple, pour que les données chronologiques soient comparables, il est nécessaire de consolider les comptes de l’organisme spécial avec ceux du ministère.

Information supplémentaire

États de rapprochement

Les états de rapprochement qui exposent en détail la transformation des données, des sources d’entrée aux séries statistiques du SGF, sont fournis dans la présente publication à des fins de transparence et pour aider l’utilisateur à comprendre ces statistiques.

Arrondissement

Les chiffres peuvent ne pas correspondre au total en raison de l'arrondissement.

Nota : 

Emploi :  Les données sont établies sur la base d’une année civile.

Recettes et dépenses :  Les données pour l’administration publique fédérale, le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont établies pour l’exercice se terminant le 31 mars. Les données pour les administrations publiques provinciales et territoriales sont établies pour l’exercice se terminant le plus près du 31 mars, et les données pour les administrations publiques générales provinciales et territoriales le sont pour l’exercice se terminant le 31 mars. Les données pour les administrations publiques locales sont établies pour l’exercice se terminant le plus près du 31 décembre.

Bilans :  Les données pour les administrations publiques fédérale, provinciales et territoriales, le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont établies au 31 mars et celles pour les administrations publiques locales sont établies à la fin de l’exercice financier se terminant le plus près du 31 décembre.

Entreprises publiques :  Les données financières pour les entreprises publiques fédérales, provinciales, territoriales et locales sont établies pour l’exercice se terminant le plus près du 31 décembre.

Révisions

Tel que noté, les données agrégées fondées sur le SGF diffèrent souvent de celles publiées par les administrations publiques des compétences auxquelles elles réfèrent. Pourtant, le SGF se sert de données détaillées de ces compétences comme intrants à leurs propres calculs.

Pour certains composants de l’administration publique, les intrants au SGF sont finalisés que plusieurs années après la période de référence. Plus les intrants sont récents, plus ils sont sujets à des révisions. Dans le cas des données du SGF, pour les 2 dernières années, les intrants sont fondés sur les prévisions budgétaires. Pour l’année précédente, les intrants sont fondés sur les états financiers non vérifiés qui sont ultérieurement remplacés par des comptes publics / états financiers officiels émis par les compétences faisant l’objet du SGF. Étant donné que ces données révisées sont ultérieurement disponibles à Statistique Canada, les données du SGF devront être conséquemment modifiées.

Bien que les données les plus récentes soient nécessairement moins fiables que les données vieilles de plusieurs années, l’utilisation d’information provisoire se traduit par de nettes améliorations sur le plan de la rapidité de publication. Les données du SGF sont maintenant publiées dans un délai de trois mois après la fin de la période de référence. Compte tenu de ce qu’apporte la rapidité de publication à la pertinence des données, cette option est dans l’intérêt des utilisateurs des données.

La politique de révision utilisée pour le SGF est la même que celle appliquée au Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC). Chaque année, seules les données des quatre années les plus récentes font l’objet d’une révision. La révision des données vieilles de cinq ans ou plus n’a lieu qu’à la prochaine révision historique, comme l’exige le SCNC. Par conséquent, des discontinuités sont parfois inévitables dans les séries, et des notes en bas de page avertissent l’utilisateur des données de tout problème possible de ce genre.

Les statistiques qui découlent de sources de données provisoires sont marquées comme suit : 

p : On emploie ce signe pour indiquer qu'une donnée est provisoire. Les données provisoires sont susceptibles d'être rectifiées.

Les gouvernements révisent leurs données financières de façon continue. Ces révisions seront reflétées dans les données du SGF qui seront publiées durent les années suivantes.

r : On emploie ce signe lorsqu'une donnée provisoire est rectifiée.

Les données qui ne sont marquées ni d'un « p » ni d'un « r » sont fondées sur des sources de données définitives. Ces données pourraient encore être révisées au cours des processus annuels de rapprochement avec les données des autres séries statistiques du SCNC ou dans le contexte de la politique de révision du SGF.

Historique

Les statistiques que contient la présente publication remplacent celles qui figuraient dans Finances du secteur public et dans Emploi et salaires et traitements dans le secteur public. Depuis la dernière édition de la publication Système de gestion financière, les statistiques financières du Système de gestion financière ont subi une révision méthodologique importante.

La révision historique de 1997 a permis de mieux harmoniser le Système de gestion financière et le Système de comptabilité nationale. Les détails des modifications apportées au Système de gestion financière sont inclus dans la publication Système de gestion financière (n^o 68F0023X au catalogue). En outre, on a étendu le champ d’observation du secteur public du Canada de façon à fournir des données sur les nouvelles sous-composantes de l’administration publique. Étant donné ces améliorations d’ordre méthodologique, les données de la présente publication ne peuvent être comparées directement à celles des publications antérieures sur le SGF.

Les statistiques détaillées ont été révisées rétroactivement jusqu’à l’exercice 1988-1989. Ces données peuvent être consultées dans CANSIM ou obtenues directement auprès de la Division des institutions publiques de Statistique Canada.