Statistiques de finances publiques canadiennes consolidées, 2020
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Diffusion : 2021-11-22
COVID-19 : Déficit historique de l'administration publique canadienne
En 2020, l'administration publique canadienne (APC) consolidée, qui regroupe l'ensemble des administrations publiques fédérale, provinciales, territoriales et locales, a enregistré un déficit historique de l'ordre de 325,5 milliards de dollars. La hausse des charges (+30,7 %), plus particulièrement en santé et en protection sociale, et, dans une moindre mesure, la baisse des recettes (-1,9 %) en lien avec la pandémie de COVID-19 ont simultanément aggravé le déficit. En comparaison, le déficit s'est élevé à 40,7 milliards de dollars en 2019, alors que les finances publiques consolidées étaient équilibrées en 2018. En pourcentage du produit intérieur brut (PIB) nominal, le déficit s'est chiffré à 14,8 % en 2020, comparativement à 1,8 % en 2019.
L'administration publique fédérale a été à l'origine de la majeure partie (274,4 milliards de dollars) du déficit de l'APC en 2020, alors que les administrations publiques provinciales, territoriales et locales (APPTL) consolidées ont enregistré un déficit de 51,2 milliards de dollars. Par rapport à 2019, le déficit de l'administration publique fédérale a été multiplié par presque 12 (+1 095,8 %), alors que celui des APPTL a presque triplé (+188,8 %).
Infographie 1
Déficit de l'administration publique canadienne selon le sous-secteur, 2020
Les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur l'année de référence 2020
L'année de référence 2020 correspond à l'exercice se terminant le 31 mars 2021 pour les administrations publiques fédérale, provinciales et territoriales. Les estimations actuelles comprennent la plupart des mesures d'aide aux entreprises, telles que la Subvention salariale d'urgence du Canada (SSUC), et celles aux particuliers, telles que la Prestation canadienne d'urgence (PCU).
Cependant, certaines administrations publiques n'ont pas encore terminé la comptabilisation de leurs dépenses de programmes et publié leurs comptes publics. Ainsi, bien que ces mesures soient prises en compte dans le présent communiqué, des révisions sont à prévoir lorsque les données définitives deviendront disponibles.
Infographie 2
Solde net de gestion, administration publique canadienne, administration publique fédérale et administrations publiques provinciales, territoriales et locales, 2016 à 2020
Graphique 1
Solde net de gestion, administrations publiques provinciales, territoriales et locales, par province et territoire, 2019 et 2020
Le solde net de gestion, aussi appelé excédent ou déficit, est calculé comme étant les recettes moins les charges au cours d'une période de référence précise. Il constitue une mesure sommaire de la viabilité des activités du gouvernement.
Les recettes de l'administration publique fédérale ont diminué de 0,8 % par rapport à 2019, soit une diminution de 2,6 milliards de dollars. Comparativement à 2019, l'impôt fédéral sur le revenu des particuliers était inférieur de 4,4 milliards de dollars en 2020, tandis que la taxe sur les produits et les services (TPS) a rapporté près de un milliard de dollars de moins. En raison des déplacements plus restreints en 2020, la taxe sur les carburants a, quant à elle, rapporté 749 millions de dollars de moins qu'en 2019.
Les initiatives budgétaires du gouvernement fédéral en réponse à la pandémie de COVID-19 se soldent par un déficit historique en 2020
À l'échelle du pays, le gouvernement fédéral a assumé une partie importante des coûts liés à la pandémie de COVID-19 en 2020. Ainsi, les charges de l'administration publique fédérale ont fortement augmenté par rapport à 2019, passant de 361,1 milliards de dollars à 610,0 milliards de dollars en 2020, ce qui représente une hausse de 248,9 milliards de dollars (+68,9 %). Cette hausse est principalement attribuable aux dépenses de transferts en réponse à la pandémie de COVID-19. Les subventions aux entreprises, y compris la SSUC, ont bondi de 896,5 % en 2020 pour atteindre 86,3 milliards de dollars. Les transferts aux ménages sous forme de prestations sociales, y compris la PCU, ont plus que doublé (+107,6 %) pour atteindre 225,0 milliards de dollars. Enfin, les dons se sont chiffrés à 148,3 milliards de dollars, en hausse de 27,0 % par rapport à 2019. Il s'agit principalement des transferts aux administrations provinciales, territoriales, locales et autochtones (142,4 milliards de dollars).
Contrairement à l'administration publique fédérale, les recettes des APPTL ont augmenté de 2,2 % en 2020 pour atteindre 617,4 milliards de dollars, en dépit de la baisse des revenus tirés de la taxation (-1,1 %). Cette hausse s'explique par une augmentation de 25,9 % des dons de l'administration publique fédérale, qui ont atteint un sommet de 125,4 milliards de dollars.
Parallèlement, les charges des APPTL ont crû de 7,5 % en 2020, après avoir augmenté de 4,5 % en 2019. Les APPTL ont également mis en place des mesures importantes de soutien en réponse à la pandémie — bien que les sommes allouées soient plus modestes —, comme en témoigne la hausse de 24,7 % des subventions aux entreprises (+6,5 milliards de dollars) et la hausse de 10,3 % des versements de prestations sociales (+5,5 milliards de dollars). Les principaux postes de dépenses, à savoir la rémunération des salariés (+6,1 %) et l'utilisation de biens et services (+10,3 %), étaient également en croissance.
À l'échelle des APPTL, seuls l'Île-du-Prince-Édouard (84 millions de dollars ou 1,1 % du produit intérieur brut [PIB]) et le Nunavut (59 millions de dollars ou 1,4 % du PIB) ont enregistré un excédent en 2020. À l'opposé, les déficits les plus importants exprimés en pourcentage du PIB ont été observés à Terre-Neuve-et-Labrador (6,4 % du PIB), en Alberta (6,3 %), aux Territoires du Nord-Ouest (4,0 %) et en Saskatchewan (3,5 %). Un déficit a été enregistré pour la première fois depuis 2013 au Québec (1,0 % du PIB) et pour la première fois depuis 2012 en Colombie-Britannique (1,3 % du PIB).
La chute du produit intérieur brut nominal, plus prononcée que la baisse des recettes fiscales des administrations publiques, fait augmenter la pression fiscale
La pression fiscale mesure les impôts et les cotisations sociales (transferts obligatoires) que les administrations publiques imposent aux particuliers, aux entreprises et aux non-résidents, exprimés en pourcentage du PIB.
Les recettes de l'APC sous forme d'impôts et de cotisations sociales (-1,1 %) ont diminué pour la première fois depuis la crise financière de 2008, après avoir affiché la plus faible croissance (+0,4 %) depuis 2008.
Les impôts et les cotisations sociales se sont chiffrés à 684,0 milliards de dollars en 2020 et constituaient ainsi 83,3 % des recettes totales engrangées par l'APC en 2020. Cela correspondait à 17 928 dollars par habitant, comparativement à 18 209 dollars par habitant en 2019.
En utilisant le PIB nominal comme mesure de l'assiette fiscale, l'APC a prélevé 31,0 % en impôts et cotisations sociales obligatoires en 2020, ce qui représente une croissance de 1,1 point de pourcentage comparativement à 2019. Cela s'explique par la chute prononcée du PIB nominal en 2020 (-4,5 %). L'administration publique fédérale et les APPTL ont contribué presque à parts égales à la hausse de la pression fiscale en 2020.
À l'échelle des provinces, la pression fiscale en pourcentage du PIB oscillait entre 11,2 % en Alberta et 22,0 % au Québec et se chiffrait à 16,9 % pour l'ensemble des provinces et territoires. Les territoires ont enregistré une pression fiscale nettement inférieure à la moyenne provinciale, et c'est le Nunavut qui a affiché la pression fiscale la plus basse en 2020, soit 4,1 %. Les territoires dépendent largement des transferts fédéraux pour fournir des biens et des services essentiels à la population. En 2020, les impôts et les cotisations sociales ont représenté 11,8 % du total des recettes dans les territoires, alors que les transferts provenant du gouvernement fédéral en représentaient 76,0 %. Ces transferts représentaient 52 446 dollars par habitant au Nunavut, 40 654 dollars par habitant dans les Territoires du Nord-Ouest et 31 583 dollars par habitant au Yukon.
Hausse prononcée des transferts fédéraux aux provinces et territoires en réponse à la pandémie
Infographie 3
Recettes de dons en millions de dollars et en dollars par habitant des administrations provinciales, territoriales et locales consolidées, 2008 à 2020
Le gouvernement fédéral accorde différents types de dons aux provinces et aux territoires pour les aider à fournir des programmes et services essentiels à l'ensemble des Canadiens, tels que les soins de santé, l'éducation, l'assistance sociale et le développement de la petite enfance. Les transferts les plus importants comprennent le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, les paiements de péréquation et la formule de financement des territoires.
En 2020, le gouvernement fédéral a transféré des sommes supplémentaires aux provinces et territoires afin de composer avec la hausse importante des dépenses en matière de santé notamment, en lien avec la pandémie de COVID-19. Ainsi, les provinces et les territoires ont reçu 125,4 milliards de dollars sous forme de dons (transferts courants), en hausse de 25,9 % par rapport à 2019. Ce montant exclut ce qui a été versé aux ménages en vertu des programmes de soutien du revenu tels que la PCU, de même que les sommes versées directement aux entreprises, comme la SSUC.
Les dons fédéraux reçus par les APPTL ont atteint un sommet en 2020, s'établissant à 3 287 dollars par habitant, comparativement à 2 621 dollars par habitant en 2019. Les dons reçus par le Québec (32,8 milliards de dollars) et l'Ontario (39,7 milliards de dollars) ont représenté 57,8 % du total des dons de l'administration publique fédérale aux APPTL. Ces deux provinces comptaient 61,3 % de la population canadienne en 2020.
Graphique 2
Recettes de dons par habitant et par province pour les administrations provinciales et locales consolidées, 2019 et 2020
Parmi l'ensemble des provinces, l'Île-du-Prince-Édouard (6 206 $) a reçu le montant de dons le plus élevé par habitant en 2020, suivi du Nouveau-Brunswick (5 357 $) et de la Nouvelle-Écosse (5 031 $). À l'opposé, le montant des dons reçus par habitant était le plus faible en Ontario (2 683 $), suivie de près de Terre-Neuve-et-Labrador (2 705 $), de l'Alberta (2 750 $) et de la Colombie-Britannique (2 768 $).
Les frais de la dette demeurent historiquement faibles malgré un niveau d'endettement record
En 2020, pour chaque dollar de recette perçu, l'APC a versé 7,4 cents en charges d'intérêts, en baisse par rapport à 7,7 cents en 2019. Les charges d'intérêts accumulées sur les passifs sous forme de dette se sont élevées à 60,4 milliards de dollars (ou 1 583 dollars par habitant), comparativement à 64,7 milliards de dollars en 2019. Le ratio des charges d'intérêts au revenu a diminué malgré une hausse de 23,0 % ou de 405,9 milliards de dollars des nouveaux emprunts sous la forme de titres de créance (bons du Trésor, autres papiers à court terme et obligations).
Ce phénomène s'explique en grande partie par la politique monétaire suivie pendant la pandémie, qui visait à accroître l'offre de monnaie, à encourager le prêt et l'investissement (assouplissement quantitatif) et à garder les taux d'intérêt à court terme près de zéro. Cette politique a eu pour effet d'abaisser les taux d'intérêts sur la dette à long terme. Cela a permis aux administrations publiques de financer à faibles coûts les déficits sans précédent générés pendant la pandémie et de refinancer leur dette arrivant à échéance à des taux plus faibles.
L'administration publique fédérale a payé 6,4 cents d'intérêts pour chaque dollar de recette perçu en 2020, en baisse marquée par rapport aux 7,3 cents déboursés en 2019. À titre de comparaison, lorsque la dette brute exprimée en pourcentage du PIB au début des années 1990 s'élevait à environ 65 % (66,4 % en 2020), l'administration publique fédérale payait plus de 35 cents d'intérêts pour chaque dollar de recette perçu.
Dans l'ensemble du Canada, pour les APPTL, le ratio des intérêts versés par rapport aux recettes a aussi diminué pour passer de 6,7 % en 2019 à 6,3 % en 2020. Dans le contexte d'un fort recul des recettes (-24,9 %), Terre-Neuve-et-Labrador a dépensé le plus en intérêts pour chaque dollar de recette en 2020 (9,6 cents), suivis de près du Québec (9,3 cents) et du Manitoba (9,2 cents).
Graphique 3
Ratio des charges d'intérêts par rapport aux recettes, de 2008 à 2020
Graphique 4
Total des passifs, de 2008 à 2020
La dette brute atteint un niveau record, conséquence d'une pandémie historique
La dette brute de l'APC a fortement augmenté pour atteindre 129,2 % du PIB en 2020, alors qu'elle représentait 105,3 % du PIB en 2019. Il s'agit du niveau le plus élevé jamais enregistré. La somme de tous les passifs s'est élevée à 2 852 milliards de dollars, ou 74 747 dollars par habitant en 2020, ce qui constitue une hausse de 10 685 $ de dette pour chaque Canadien en une année seulement.
Cette hausse de la dette (+417,5 milliards de dollars) est principalement attribuable aux déficits colossaux (325,5 milliards de dollars) engendrés pour financer les nombreuses mesures d'aide, principalement sous la forme de transferts aux ménages et de subventions aux entreprises pendant la pandémie. Cette hausse s'explique aussi par les mesures de soutien des liquidités sans précédent prises pour stabiliser l'économie et protéger le système financier, comme le financement de prêts d'urgence et l'achat d'actifs, notamment des hypothèques.
Pour la première fois depuis 2012, la dette brute fédérale (1 466,0 milliards de dollars ou 66,4 % du PIB) a dépassé celle des APPTL (1 465,6 milliards de dollars ou 66,4 % du PIB), quoique de très peu. L'administration publique fédérale a été à l'origine des trois quarts de la hausse de la dette brute de l'APC en 2020, principalement en raison de l'émission de 321,8 milliards de dollars de nouveaux titres de créance. La Banque du Canada a joué un rôle majeur dans l'appui aux opérations relatives à la dette de l'administration publique fédérale en détenant exceptionnellement environ 33 % des bons du Trésor et des obligations fédérales en circulation à la fin de la période.
La dette nette progresse fortement, mais elle reste nettement en deçà de son niveau enregistré au milieu des années 1990
Le passif net de l'APC (1 560,0 milliards de dollars) a bondi pour s'établir à 70,7 % du PIB en 2020, comparativement à 55,1 % en 2019. En comparaison, un sommet avait été atteint au milieu des années 1990, lorsque le passif net avait crû pour atteindre plus de 100 % du PIB. Le passif net correspond au total des passifs moins le total des actifs financiers et est appelé « dette nette » dans les comptes publics. La dette nette est un important indicateur pour évaluer la viabilité de la politique budgétaire.
La hausse de la dette nette de l'APC est principalement attribuable à l'administration publique fédérale. La dette nette fédérale a augmenté de 253,4 milliards de dollars en 2020 pour atteindre 942,5 milliards de dollars ou 42,7 % du PIB, comparativement à 29,8 % en 2019. Les actifs financiers de l'administration publique fédérale ont connu une croissance de 13,2 % pour se chiffrer à 523,5 milliards de dollars, alors que les passifs ont augmenté de 27,3 % pour s'établir à 1 466,0 milliards de dollars. Les titres de créance (1 165,0 milliards de dollars) et les passifs liés aux régimes de retraite des employés fédéraux (167,7 milliards de dollars) ont représenté 90,9 % du total des passifs en 2020.
Malgré cette croissance exceptionnelle du ratio de la dette nette fédérale au PIB pendant la pandémie, le ratio (42,7 %) demeure nettement inférieur aux niveaux record enregistrés au milieu des années 1990 (environ 70 %), au moment où le pays subissait l'une des pires crises budgétaires de son histoire.
En ce qui concerne les APPTL, leur dette nette a augmenté de 34,0 milliards de dollars en 2020 pour s'établir à 617,5 milliards de dollars ou 28,0 % du PIB, comparativement à 25,2 % en 2019. Parmi les provinces, les hausses les plus prononcées ont été observées en Alberta (+33,1 %), en Saskatchewan (+22,3 %) et en Colombie-Britannique (+17,1 %). En valeur absolue, le passif net a augmenté de 31,7 milliards de dollars pour les seules provinces de l'Ontario (+21,5 milliards de dollars) et de l'Alberta (+10,2 milliards de dollars). Ces deux provinces ont été à l'origine de 93,4 % de l'augmentation totale du passif net des APPTL. L'Île-du-Prince-Édouard (-8,6 %), le Nouveau-Brunswick (-6,8 %) et le Québec (-1,8 %) ont été les seules administrations à afficher une diminution de la dette nette par rapport à 2019.
Terre-Neuve-et-Labrador (21 580 $) a enregistré le passif net par habitant le plus élevé des APPTL en 2020, suivie de l'Ontario (21 282 $) et du Manitoba (20 641 $). Exprimée en pourcentage du PIB, la dette nette la plus élevée a été observée au Manitoba (39,2 %), suivi du Québec (37,5 %), de l'Ontario (36,3 %) et de Terre-Neuve-et-Labrador (35,5 %). Parmi les provinces, la Colombie-Britannique a affiché la dette nette par habitant la plus faible (2 932 $ ou 4,9 % du PIB) en 2020, bien en deçà du niveau de passif net par habitant pour l'ensemble des APPTL au Canada (16 185 $ ou 28,0 % du PIB).
Le Yukon et le Nunavut ont été les seules administrations à afficher une valeur financière nette positive (les actifs financiers moins les passifs) en 2020, bien que leur valeur financière nette ait légèrement fléchi par rapport à 2019. La dette des territoires est faible par rapport à celle des provinces, puisque leur capacité d'emprunt est restreinte aux limites fixées par le gouvernement fédéral.
Graphique 5
Passif net par habitant, 2019 et 2020
Les investissements du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec connaissent une de leurs meilleures années
Le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont les plus grandes caisses de sécurité sociale au pays. De pair avec la Sécurité de la vieillesse, elles constituent le fondement du régime public de revenu de retraite du Canada. En 2020, les travailleurs et employeurs canadiens ont versé 72,8 milliards de dollars (+1,5 %) en cotisations au RPC et au RRQ. À leur tour, les bénéficiaires ont touché 66,9 milliards de dollars (+4,4 %) en pensions et en prestations.
Pendant l'année, le bas de laine des Canadiens a connu une croissance appréciable de 21,5 % en raison de la hausse considérable de la valeur de la plupart des actifs sur les marchés pendant la pandémie, principalement alimentée par les taux d'intérêt très bas, les liquidités abondantes et les taux d'épargne élevés. La valeur financière nette des fonds s'est élevée à 592,9 milliards de dollars ou 26,9 % du PIB. Depuis 2008, les fonds du RPC ont été multipliés par plus de 4,5 et ceux du RRQ, par 3,5.
La valeur financière nette du RPC et du RRQ mesure les actifs courants (actifs financiers nets) disponibles pour le paiement des prestations de sécurité sociale futures. À la fin de la période de référence, la valeur financière nette par habitant se chiffrait à 15 541 $, en hausse de 21,0 % par rapport à 12 840 $ en 2019.
Graphique 6
Valeur financière nette, Régime de pensions du Canada et Régime de rentes du Québec, de 2007 à 2020
Graphique 7
Croissance de la valeur financière nette pour le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, ainsi que le rendement de l'indice de la Bourse de Toronto, de 2008 à 2020
Note aux lecteurs
Le présent communiqué comprend les révisions apportées aux données des statistiques de finances publiques canadiennes (SFPC) consolidées et non consolidées pour les périodes de référence de 2018 et 2019 ainsi que l'ajout de la période de référence de 2020.
Les données annuelles correspondent à la fin de l'exercice financier qui se rapproche le plus du 31 décembre. Par exemple, les données de l'exercice financier de l'administration publique fédérale se terminant le 31 mars 2021 (exercice financier 2020-2021) sont déclarées pour l'année de référence 2020.
Les données provisoires sur les SFPC sont publiées huit mois après la fin de l'exercice financier; c'est la raison pour laquelle des estimations ont été préparées avant l'audit et la publication de nombreux comptes publics et états financiers par des entités gouvernementales.
Les données des SFPC se distinguent des rapports publiés par les administrations publiques en raison de différences relatives à la couverture institutionnelle, aux règles comptables, au calendrier et à l'intégration aux comptes macroéconomiques du Canada.
La consolidation permet de présenter des statistiques générales pour un ensemble d'unités. Cette méthode consiste à éliminer toutes les transactions et les relations entre débiteurs et créanciers parmi les unités visées par la consolidation. Autrement dit, la transaction relative à une unité est couplée à la même transaction telle qu'elle est enregistrée pour la seconde unité, et les deux transactions sont éliminées.
En 2020, la méthode de consolidation a supprimé 384,2 milliards de dollars en recettes et charges internes, ainsi que 266,2 milliards de dollars liés aux relations internes entre débiteurs et créditeurs pour l'administration publique canadienne (APC).
Les données consolidées sont diffusées pour l'APC, qui combine les données de l'administration publique fédérale avec les données des administrations publiques provinciales, territoriales et locales (APPTL), mais qui exclut les données du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec.
Les données consolidées sont également diffusées pour les APPTL, ce qui comprend les administrations publiques provinciales et territoriales, les établissements de santé et de services sociaux, les universités et collèges, les municipalités et autres administrations publiques locales ainsi que les commissions scolaires.
Le cadre constitutionnel des APPTL des territoires diffère de celui en vigueur dans les provinces, ce qui donne lieu à des différences en matière de pouvoirs financiers et de rôles des administrations publiques. Ces différences, qui s'ajoutent à d'autres spécificités géographiques, démographiques et socioéconomiques entre le Nord et le reste du Canada, donnent lieu à des disparités marquées en matière de statistiques financières des administrations publiques.
Il est possible de comparer les données des APPTL d'une province et d'un territoire à l'autre parce que la consolidation tient compte des différences en matière de structure administrative et de prestation de services gouvernementaux en supprimant les effets des transactions internes du secteur public au sein de chaque secteur de compétence.
Comme les statistiques financières des APPTL varient considérablement d'un secteur de compétence à l'autre au Canada en raison des différences sur le plan de la taille, on utilise les données par habitant pour faciliter les comparaisons. Les données par habitant sont fondées sur les estimations de la population en date du 1er avril pour le Canada, les provinces et les territoires, et sont accessibles dans le tableau 17-10-0009-01.
Les calculs en tant que pourcentage du produit intérieur brut nominal (PIB) sont fondés sur le PIB nominal aux prix du marché, les estimations pour le Canada, les provinces et les territoires, fondées sur les dépenses, et sont accessibles dans le tableau 36-10-0222-01.
Dans le présent communiqué, les recettes, les dépenses, les actifs et les passifs sont déclarés en termes nominaux.
La valeur financière nette se définit comme la valeur totale des actifs financiers, moins la valeur totale des passifs. Lorsque les actifs financiers sont plus élevés que les passifs, la mesure fait référence aux actifs financiers nets. Lorsque les passifs sont plus élevés que les actifs financiers, la mesure fait référence aux passifs nets ou à la dette nette conformément aux comptes publics.
Produits
La structure de la classification des Statistiques de finances publiques canadiennes de 2014 est maintenant accessible à partir du module Définitions, sources de données et méthodes de notre site Web.
De l'information supplémentaire est offerte dans la publication Les nouveautés en matière de comptes économiques canadiens (13-605-X). Le Guide de l'utilisateur : Système canadien des comptes macroéconomiques (13-606-G) est aussi accessible. Cette publication a été mise à jour pour y inclure le Chapitre 9. Comptes du secteur des administrations publiques dans le Système des comptes macroéconomiques du Canada.
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