Le déficit le plus important en sept ans en 2019, à l'heure où les répercussions de la pandémie ne se sont pas encore fait pleinement sentir
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Diffusion : 2020-11-18
L'administration publique canadienne (APC) consolidée — administrations publiques fédérale, provinciales, territoriales et locales combinées — a enregistré un déficit de 25,3 milliards de dollars en 2019, comparativement à un excédent de 2,6 milliards de dollars en 2018. Ce déficit s'est chiffré à 1,1 % du produit intérieur brut (PIB) en 2019 et correspond au plus important déficit en sept ans (2,1 % en 2012).
Le déficit s'explique en grande partie par la croissance des recettes fiscales la plus faible (+2,0 %) depuis la reprise après la crise financière de 2008, combinée à une croissance des charges de 5,1 %, laquelle est supérieure à la moyenne observée pour la même période (+3,6 %).
L'administration publique fédérale et les administrations publiques provinciales, territoriales et locales (APPTL) consolidées ont contribué presque également au déficit de l'APC en 2019. L'administration publique fédérale a enregistré un déficit de 11,9 milliards de dollars, comparativement à un excédent de 3,4 milliards de dollars l'année précédente. En ce qui concerne les APPTL, le déficit s'est rapidement creusé pour atteindre 13,4 milliards de dollars, comparativement à 0,7 milliard de dollars en 2018.
Les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur l'année de référence 2019
L'année de référence 2019 correspond à l'exercice se terminant le 31 mars 2020 pour les administrations publiques fédérale, provinciales et territoriales. Les estimations actuelles comprennent, entre autres, les paiements rétroactifs pour la Subvention salariale d'urgence du Canada (SSUC).
La baisse marquée de l'activité économique au cours de l'année de référence 2020, conjuguée à de vastes mesures budgétaires mises en place en réponse à la pandémie de COVID-19, entraînera des déficits sans précédent, surtout au niveau de l'administration publique fédérale.
Graphique 1
Solde net de gestion, administration publique canadienne, administration publique fédérale et administrations publiques provinciales, territoriales et locales, 2018 et 2019
Le solde net de gestion, aussi appelé excédent ou déficit, est calculé comme étant les recettes moins les charges au cours d'une période de référence. Il constitue une mesure sommaire de la viabilité des activités du gouvernement.
En 2019, les charges des APPTL (+3,6 %) ont augmenté plus rapidement que leurs recettes (+1,5 %) pour se chiffrer à 616,4 milliards de dollars. La croissance des charges s'explique principalement par une augmentation de la rémunération des salariés (+6,7 milliards de dollars), de l'utilisation de biens et services (+4,9 milliards de dollars) et des subventions aux entreprises (+2,5 milliards de dollars).
Les dépenses de l'administration publique fédérale (+6,8 %) ont également augmenté beaucoup plus rapidement que ses recettes (+2,2 %) pour se chiffrer à 359,9 milliards de dollars. Cette augmentation s'explique notamment par une hausse des subventions (+4,7 milliards de dollars), comme la SSUC et divers nouveaux programmes relatifs à l'agriculture et au logement, d'autres transferts aux particuliers (+4,5 milliards de dollars) liés à la remise des recettes issues de la redevance sur les combustibles et du règlement sur les externats indiens, de la rémunération des salariés (+2,9 milliards de dollars) et des prestations de la Sécurité de la vieillesse (+2,8 milliards de dollars).
À l'échelle des APPTL, le Nunavut (2,4 %), Terre-Neuve-et-Labrador (1,9 %) et le Québec (1,6 %) ont enregistré d'importants excédents en pourcentage du PIB en 2019. Celui enregistré à Terre-Neuve-et-Labrador est attribuable à l'augmentation des transferts fédéraux liés à l'Accord atlantique de 2019.
Les déficits les plus importants exprimés en pourcentage du PIB ont été observés en Alberta (3,8 %), au Nouveau-Brunswick (2,8 %) et au Yukon (2,4 %). Le Nouveau-Brunswick a enregistré des déficits élevés et constants au cours des 12 dernières années.
La pression fiscale diminue alors que le produit intérieur brut croît plus rapidement que les recettes des administrations publiques
Les recettes consolidées de l'APC se sont chiffrées à 848,8 milliards de dollars en 2019, en hausse de 1,7 % par rapport à 2018. La croissance des recettes a été la plus faible enregistrée depuis la reprise après la crise financière de 2008, tandis que le PIB nominal a augmenté de 3,6 % pendant l'année. Les impôts et les cotisations sociales ont représenté 82,8 % (703,0 milliards de dollars) des recettes totales ou 30,4 % du PIB, en baisse de 0,5 point de pourcentage par rapport à 2018. Cela correspondait à 18 509 $ par habitant en 2019.
La pression fiscale mesure les impôts et les cotisations sociales (transferts obligatoires) que les administrations publiques imposent aux particuliers, aux entreprises et aux non-résidents, exprimés en pourcentage du PIB. L'impôt sur le revenu des particuliers et les impôts généraux sur les ventes (telles que la taxe sur les produits et services et la taxe de vente harmonisée) payés par les ménages ont représenté 55,8 % de l'ensemble des impôts et cotisations sociales payés au Canada en 2019.
La diminution de la pression fiscale en 2019 est principalement attribuable à une baisse de 0,4 point de pourcentage à l'échelle des APPTL (16,3 %). Parmi les provinces, les fluctuations les plus importantes en 2019 ont été observées à Terre-Neuve-et-Labrador (-1,1 point de pourcentage), en Alberta (-0,9), à l'Île-du-Prince-Édouard (-0,6) et en Colombie-Britannique (-0,6). Le Québec a conservé la pression fiscale la plus forte, soit 21,5 %, tandis que l'Alberta a continué d'enregistrer la plus faible (10,2 %).
Les territoires ont enregistré une pression fiscale nettement inférieure à la moyenne provinciale, et c'est le Nunavut qui a affiché la pression fiscale la plus basse en 2019, soit 4,4 %. Les territoires dépendent largement des transferts fédéraux pour fournir des biens et des services essentiels à la population. En 2019, les impôts et les cotisations sociales ont représenté 12,3 % du total des recettes dans les territoires, comparativement à 74,9 % pour les transferts provenant du gouvernement fédéral. Ces transferts représentaient 51 763 $ par habitant au Nunavut, 36 282 $ dans les Territoires du Nord-Ouest, et 28 895 $ au Yukon.
Terre-Neuve-et-Labrador enregistre les recettes de dons par habitant les plus élevées parmi les provinces
Graphique 2
Recettes de dons par habitant et par province pour les administrations provinciales et locales consolidées, 2018 et 2019
Le gouvernement fédéral accorde différents types de dons aux provinces et aux territoires pour les aider à fournir des programmes et services essentiels à l'ensemble des Canadiens, tels que les soins de santé, l'éducation, l'assistance sociale et le développement de la petite enfance. Les transferts les plus importants comprennent le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, les paiements de péréquation et la formule de financement des territoires.
En 2019, les provinces et les territoires ont reçu 96,8 milliards de dollars sous forme de dons, en hausse de 2,1 % par rapport à 2018. Les dons reçus par le Québec et l'Ontario (61,3 % de la population canadienne) ont représenté 55,7 % des recettes en dons enregistrées par les APPTL. Les dons fédéraux reçus par les APPTL se sont établis à 2 550 $ par habitant en 2019 comparativement à 2 534 $ en 2018.
Parmi l'ensemble des provinces, Terre-Neuve-et-Labrador a reçu le montant de dons le plus élevé par habitant (6 564 $) en 2019, suivie de l'Île-du-Prince-Édouard (5 356 $) et du Nouveau-Brunswick (4 734 $). L'augmentation importante du montant de dons par habitant (+129,5 %) à Terre-Neuve-et-Labrador est attribuable au transfert fédéral de 1,9 milliard de dollars enregistré au titre de l'Accord atlantique de 2019. À l'opposé, le montant des dons reçus par habitant au pays était le plus faible en Colombie-Britannique (1 802 $), suivie de près de l'Ontario (1 833 $) et de l'Alberta (1 973 $).
On prévoit une croissance à deux chiffres des transferts fédéraux en 2020 pour appuyer les mesures prises par les administrations publiques provinciales et territoriales en réponse à la pandémie de COVID-19.
Les charges d'intérêts demeurent faibles malgré une augmentation constante de la dette
En 2019, pour chaque dollar de recette perçu, l'APC a versé 7,7 cents en charges d'intérêts, en hausse par rapport à 7,5 cents en 2018. Les charges d'intérêts accumulées sur les passifs sous forme de dette se sont élevées à 65,0 milliards de dollars (ou 1 712 $ par habitant). Malgré une augmentation de 88,3 % du total des passifs (2 434 milliards de dollars en 2019) depuis avant la crise financière de 2008, le ratio était largement inférieur aux 10,1 cents en 2008 en raison des taux d'intérêt historiquement faibles sur les encours de la dette.
Le ratio des charges d'intérêts sur les recettes devrait augmenter considérablement en 2020 compte tenu de l'ampleur des nouvelles émissions de titres de créance de l'administration publique et de la baisse des recettes découlant de la pandémie de COVID-19.
L'administration fédérale a versé 7,2 cents d'intérêts pour chaque dollar de recette perçu en 2019, comparativement à 6,7 cents pour les APPTL. Le Québec (9,6 cents) et le Manitoba (9,6 cents) ont dépensé le plus en intérêts pour chaque dollar de recette en 2019, suivis du Nouveau-Brunswick (6,7 cents) et de l'Ontario (6,7 cents).
Graphique 3
Ratio des charges d'intérêts par rapport aux recettes, de 2008 à 2019
Graphique 4
Total des passifs, de 2008 à 2019
La dette brute est supérieure à 105 % du produit intérieur brut, et elle augmentera considérablement
Le passif net de l'APC (1 285 milliards de dollars) a augmenté de 8,4 %, ou de 99,3 milliards de dollars par rapport à 2018. Le passif net correspond au total des passifs moins le total des actifs financiers et est appelé « dette nette » dans les comptes publics. Les actifs financiers ont connu une croissance de 4,2 % pour se chiffrer à 1 149 milliards de dollars (30 263 $ par habitant), alors que les passifs ont augmenté de 6,4 %, pour s'établir à 2 434 milliards de dollars (64 087 $ par habitant). Le ratio du passif total (ou dette brute) de l'APC au PIB s'est établi à 105,3 % en 2019 (en hausse de 2,8 points de pourcentage par rapport à 2018).
La dette devrait augmenter considérablement en 2020 en raison des nouveaux emprunts massifs nécessaires pour couvrir les déficits historiques prévus en raison des mesures d'allégement mises en place en réponse à la pandémie de COVID-19.
Le passif net de l'administration fédérale (686,9 milliards de dollars) a augmenté de 40,5 milliards de dollars en 2019, comparativement à une augmentation de 58,8 milliards de dollars enregistrée par les APPTL (597,7 milliards de dollars). Le Yukon (-15,6 %) et Terre-Neuve-et-Labrador (-5,1 %) ont été les seules administrations à enregistrer une diminution du passif net par rapport à 2018. Parmi les provinces, les hausses les plus prononcées ont été observées en Alberta (+81,6 %), au Nouveau-Brunswick (+18,5 %) et en Colombie-Britannique (+15,7 %). En valeur absolue, le passif net a augmenté de 51,9 milliards de dollars pour les seules provinces de l'Ontario (+23,5 milliards de dollars), de Québec (+15,3 milliards de dollars) et de l'Alberta (+13,1 milliards de dollars). Ces trois provinces ont été à l'origine de 88,2 % de l'augmentation totale du passif net des APPTL.
Le Québec a enregistré le passif net par habitant le plus élevé des APPTL (21 657 $ ou 40,3 % du PIB), suivi de Terre-Neuve-et-Labrador (20 404 $ ou 30,2 % du PIB), du Manitoba (19 948 $ ou 37,3 % du PIB) et de l'Ontario (19 914 $ ou 32,9 % du PIB). Parmi les autres provinces, la Colombie-Britannique a affiché le passif net par habitant le plus faible (2 497 $ ou 4,2 % du PIB) en 2019, suivie de l'Alberta (6 617 $ ou 8,3 % du PIB), deux provinces bien en deçà du niveau de passif net par habitant pour l'ensemble des APPTL au Canada (15 738 $ ou 25,9 % du PIB).
Le Yukon et le Nunavut ont été les seules administrations à afficher une valeur financière nette positive (les actifs financiers moins les passifs) en 2019. La dette des territoires est faible par rapport à celle des provinces, puisque leur capacité d'emprunt est restreinte aux limites fixées par le gouvernement fédéral.
Graphique 5
Passif net par habitant, 2008 et 2019
Le ratio du passif net du gouvernement fédéral au PIB est resté sous le niveau des 30 % en 2019, s'établissant à 29,7 % (en hausse de 0,7 point de pourcentage). Ce ratio est une mesure importante de la viabilité de la politique budgétaire. Le passif net par habitant a augmenté de 4,7 % pour s'établir à 18 087 $. Les titres de créance (861,5 milliards de dollars) et les passifs liés aux régimes de pension des employés fédéraux (166,9 milliards de dollars) ont représenté 89,7 % du total des passifs (1 145,9 milliards de dollars) en 2019.
La croissance des investissements dans le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec ralentit
Le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont les plus grandes caisses de sécurité sociale au pays. De pair avec la Sécurité de la vieillesse, elles constituent le fondement du régime public de revenu de retraite du Canada.
En 2019, les travailleurs et employeurs canadiens ont versé 71,7 milliards de dollars (+7,2 %) en cotisations au RPC et au RRQ. Par ailleurs, les bénéficiaires ont touché 64,1 milliards de dollars (+4,8 %) en pensions et en prestations. Pour la période visée, la valeur financière nette de ces deux caisses a augmenté de 3,3 % (+4,4 % pour le RPC et -2,3 % pour le RRQ) pour atteindre 487,9 milliards de dollars, une croissance nettement inférieure à la moyenne des 10 dernières années (+13,4 %).
Les rendements des caisses de sécurité sociale ont été touchés par la baisse prononcée des valeurs boursières en mars 2020 à la suite de la propagation de la COVID-19 au Canada.
La valeur financière nette du RPC et du RRQ mesure les actifs courants (actifs financiers nets) disponibles pour le paiement des prestations futures de sécurité sociale. À la fin de la période de référence, la valeur financière nette par habitant se chiffrait à 12 847 $, en hausse de 1,8 % par rapport à 12 619 $ en 2018. Depuis 2008, la valeur financière nette du RPC a augmenté de 276 %, tandis que celle du RRQ a progressé de 186 %. À titre de comparaison, l'indice boursier de la Bourse de Toronto a progressé de 53 % au cours de la même période.
Graphique 6
Valeur financière nette, Régime de pensions du Canada et Régime de rentes du Québec, de 2007 à 2019
Graphique 7
Croissance de la valeur financière nette pour le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, ainsi que le rendement de l'indice de la Bourse de Toronto, de 2008 à 2019
Note aux lecteurs
Le présent communiqué comprend les révisions apportées aux données des statistiques de finances publiques canadiennes (SFPC) consolidées et non consolidées pour les périodes de référence de 2017 et 2018 ainsi que l'ajout de la période de référence de 2019.
Les données annuelles correspondent à la fin de l'exercice financier qui se rapproche le plus du 31 décembre. Par exemple, les données de l'exercice financier de l'administration publique fédérale se terminant le 31 mars 2020 (exercice financier 2019-2020) sont déclarées pour l'année de référence 2019.
Les données provisoires sur les SFPC sont publiées huit mois après la fin de l'exercice financier; c'est pourquoi des estimations ont été préparées avant l'audit et la publication de nombreux comptes publics et états financiers par des entités gouvernementales.
Les données des SFPC se distinguent des rapports publiés par les administrations publiques en raison de différences relatives à la couverture institutionnelle, aux règles comptables, au calendrier et à l'intégration aux comptes macroéconomiques du Canada.
La consolidation permet de présenter des statistiques générales pour un ensemble d'unités. Cette méthode consiste à éliminer toutes les transactions et les relations entre débiteurs et créanciers parmi les unités visées par la consolidation. Autrement dit, la transaction relative à une unité est couplée à la même transaction telle qu'elle est enregistrée pour la seconde unité, et les deux transactions sont éliminées.
En 2019, la méthode de consolidation a supprimé 319,7 milliards de dollars en recettes et charges internes, ainsi que 249,0 milliards de dollars liés aux relations internes entre débiteurs et créditeurs pour l'administration publique canadienne (APC).
Les données consolidées sont diffusées pour l'APC, qui combine les données de l'administration publique fédérale avec les données des administrations publiques provinciales, territoriales et locales (APPTL), mais qui exclut les données du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec.
Les données consolidées sont également diffusées pour les APPTL, ce qui comprend les administrations publiques provinciales et territoriales, les établissements de santé et de services sociaux, les universités et collèges, les municipalités et autres administrations publiques locales ainsi que les commissions scolaires.
Le cadre constitutionnel des APPTL des territoires diffère de celui en vigueur dans les provinces, ce qui donne lieu à des différences en matière de pouvoirs financiers et de rôles des administrations publiques. Ces différences, qui s'ajoutent à d'autres spécificités géographiques, démographiques et socioéconomiques entre le Nord et le reste du Canada, donnent lieu à des disparités marquées en matière de statistiques financières des administrations publiques.
Il est possible de comparer les données des APPTL d'une province et d'un territoire à l'autre parce que la consolidation tient compte des différences en matière de structure administrative et de prestation de services gouvernementaux en supprimant les effets des transactions internes du secteur public au sein de chaque secteur de compétence.
Comme les statistiques financières des APPTL varient considérablement d'un secteur de compétence à l'autre au Canada en raison des différences sur le plan de la taille, on utilise les données par habitant pour faciliter les comparaisons. Les données par habitant sont fondées sur les estimations de la population en date du 1er avril pour le Canada, les provinces et les territoires, et sont accessibles dans le tableau 17-10-0009-01.
Les calculs en tant que pourcentage du produit intérieur brut (PIB) sont fondés sur les estimations du PIB aux prix courants du marché, pour le Canada, les provinces et les territoires, fondées sur les dépenses, et sont accessibles dans le tableau 36-10-0222-01.
Dans le présent communiqué, les recettes, les dépenses, les actifs et les passifs sont déclarés en termes nominaux.
La valeur financière nette se définit comme la valeur totale des actifs financiers moins la valeur totale des passifs. Lorsque les actifs financiers sont plus élevés que les passifs, la mesure fait référence aux actifs financiers nets. Lorsque les passifs sont plus élevés que les actifs financiers, la mesure fait référence aux passifs nets ou à la dette nette conformément aux comptes publics.
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La structure de la classification des Statistiques de finances publiques canadiennes de 2014 est maintenant accessible à partir du module Définitions, sources de données et méthodes de notre site Web.
De l'information supplémentaire est offerte dans la publication Les nouveautés en matière de comptes économiques canadiens (13-605-X). Le Guide de l'utilisateur : Système canadien des comptes macroéconomiques (13-606-G) est aussi accessible. Cette publication a été mise à jour pour y inclure le Chapitre 9. Comptes du secteur des administrations publiques dans le Système des comptes macroéconomiques du Canada.
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