Le Cadre canadien de mesures du rendement des services de police : des indicateurs normalisés du rendement des services de police au Canada

Passer au texte

Début du texte

Une mesure du rendement est une valeur mesurable qui sert d’indicateur de l’efficacité dont fait preuve une organisation quant à l’atteinte de ses principaux objectifs. De nos jours, les services de police se voient confier un grand nombre de responsabilités, allant de l’application de la loi à la collaboration avec des organismes externes, en passant par l’intervention en cas d’urgence, la prévention de la criminalité et l’aide aux victimes (Montgomery et Griffiths, 2017). D’aucuns ont fait valoir qu’en raison de l’évolution du contexte de travail des services de police, la structure conventionnelle et les exigences opérationnelles des services de police au Canada se doivent d’être fondamentalement remises en question (Conseil des académies canadiennes, 2014). Les services de police sont de plus en plus appelés à intervenir dans des affaires qui ne font pas partie des fonctions de base de la police relatives à l’application de la loi et, en période de restrictions et de décisions budgétaires, ils doivent être en mesure de rendre compte de l’efficacité de leurs programmes, de leurs systèmes et de leurs politiques (Association canadienne des chefs de police, 2015; Malm et autres, 2005; Police régionale de Waterloo, 2011). Pour déterminer le meilleur moyen d’atteindre des niveaux viables en matière de services de police en situation de ressources limitées, les chefs de police envisagent l’adoption de mesures du rendement afin d’évaluer objectivement les activités policières et d’éclairer l’affectation des ressources (Maslov, 2016).

En 2014, Statistique Canada a entrepris, en collaboration avec Sécurité publique Canada et le Comité des informations et statistiques policières (CISP) de l’Association canadienne des chefs de police (ACCP), un examen des mesures du rendement actuellement utilisées par les services de police au Canada. Cet examen visait à vérifier s’il existait réellement un besoin de mesures nationales normalisées et à déterminer les types de données nécessaires pour appuyer les chefs de police dans leurs processus de prise de décisions et de gestion. L’examen a permis de constater qu’en l’absence d’indicateurs nationaux du rendement des services de police du Canada, ceux-ci se fient à des mesures traditionnelles qui ne rendent pas compte de la complexité et de l’étendue de leurs responsabilités actuelles. Par conséquent, il existe un besoin réel d’un cadre de mesures normalisées du rendement des services de police canadiens.

Par suite de ces travaux exploratoires menés par Statistique Canada et ses partenaires, un cadre provisoire de mesures du rendement des services de police a été approuvé par le CISP en avril 2017, puis présenté au conseil d’administration de l’ACCP et approuvé par ce dernier en novembre 2017.

Le présent article de Juristat donne un aperçu du Cadre canadien de mesures du rendement des services de police. Il propose un examen de la documentation sur la mesure du rendement et un examen de la manière dont les services de police canadiens utilisent actuellement les données dans les rapports publics sur le rendement. De plus, on y présente les résultats d’une consultation menée auprès des services de police canadiens au sujet de la mesure du rendement des services de police fondée sur la disponibilité des données et sur les besoins en matière d’information, ainsi que les résultats provisoires d’un projet pilote sur la faisabilité de recueillir des données uniformes sur les appels de service auprès des services de police canadiens.

Examen de l’utilisation actuelle des mesures de rendement par les services de police canadiens

Afin d’élaborer un cadre conceptuel du rendement des services de police, une analyse de l’utilisation actuelle des mesures de rendement par les services de police canadiens a été réalisée. Celle-ci comprenait un examen des travaux de recherche et des rapports publics existants sur le rendement des services de police, ainsi qu’une consultation des services de police pour connaître leurs objectifs stratégiques et leurs priorités organisationnelles.

Un examen de l’utilisation actuelle des mesures du rendement, mené en 2014, a révélé qu’il n’existe aucun modèle ou cadre commun pour mesurer le rendement des services de police dans le contexte canadien. Il existe certains indicateurs préétablis en vertu des lois provinciales, mais aucune exigence législative globale ne requiert l’utilisation de mesures du rendement précises pour l’ensemble des secteurs de compétence.

Bien que de nombreux services de police locaux choisissent eux-mêmes les indicateurs à partir desquels ils mesurent leur rendement, ils ont tendance à vouloir mesurer « tout et n’importe quoi » plutôt qu’à se concentrer sur les indicateurs les plus significatifs (Kiedrowski et autres, 2013). Un examen des rapports publics sur le rendement produits par 39 services de police, y compris des services de police de toutes les provinces, révèle les indicateurs les plus fréquemment déclarés (graphique 1). À ce jour, pour mesurer leur rendement, les services de police se fondent sur les taux de criminalité, l’Indice de gravité de la criminalité, les taux de classement des affaires, l’effectif policier (c.-à-d. le nombre de policiers pour 100 000 habitants) et les dépenses — des données qui sont facilement accessibles et produites à l’échelle nationale.

Graphique 1 début

Graphique 1 fin

Dans l’ensemble, que ce soit de manière indépendante ou dans le cadre d’initiatives provinciales ou territoriales plus vastes, les services de police canadiens établissent des rapports à partir de mesures traditionnelles qui ne reflètent pas la complexité des fonctions policières actuelles qui ne font pas partie des activités d’application de la loi. Très peu de cadres de mesures ont été élaborés en mettant l’accent sur les résultats des activités policières et sur la qualité des services fournis. De plus, lorsque des services de police établissent des rapports sur des mesures allant au-delà des mesures traditionnelles courantes, comme des données sur les appels de service, ces mesures sont déclarées à la discrétion des services de police et manquent d’uniformité, de sorte qu’elles ne sont pas comparables d’un secteur de compétence à l’autre.

Selon les résultats de la consultation, bien que les services de police s’entendent pour dire que les mesures traditionnelles ne rendent pas compte de la complexité des responsabilités policières, ils continuent de les considérer comme essentielles à la mesure de leurs objectifs et priorités stratégiques (graphique 2). Les services de police ont désigné les mesures de la perception du public à l’égard de la police (« satisfaction du public » ou « confiance à l’égard des services de police ») comme essentielles à la mesure de leur rendement. La majorité des services de police consultés ont en outre indiqué qu’ils recueillaient des données sur les ressources affectées aux activités policières proactives et réactives, et que ces données étaient considérées comme essentielles pour mesurer les objectifs et les priorités stratégiques. En revanche, un moins grand nombre de services de police recueillaient des données sur les activités ou les tâches administratives, et peu les considéraient comme étant des mesures essentielles.

Graphique 2 début

Graphique 2 fin

Principes de mesure du rendement

L’objectif du projet de mesures du rendement des services de police consistait à formuler des recommandations quant à l’adoption d’une série d’indicateurs de rendement des services de police qui rendent compte des priorités stratégiques et de l’étendue des responsabilités actuelles des services de police au Canada. Parallèlement, les indicateurs recommandés doivent être normalisés pour en faire un cadre national, comparables à l’échelle du pays et réalisables afin que tous les services de police canadiens puissent en rendre compte.

Les principes suivants ont été pris en compte lors de la compilation des indicateurs recommandés pour faire partie du cadre de mesures du rendement des services de police :

• Les indicateurs de rendement devraient être assez généraux pour être applicables à tous les services de police concernés.
• Un petit nombre d’indicateurs devraient être utilisés, plutôt qu’un éventail de mesures pour tenter d’évaluer « tout et n’importe quoi ».
• Un cadre national devrait être mis en œuvre en gardant à l’esprit des objectifs d’établissement de rapports et une analyse des tendances stables et à long terme (en évitant de modifier les indicateurs d’une année à l’autre).
• Les résultats relatifs au rendement ne devraient pas être interprétés comme des feuilles de route rigides, mais plutôt comme des mesures pouvant cibler des secteurs qui requièrent une évaluation plus approfondie et potentiellement qualitative des processus et des résultats en vue de mieux comprendre le contexte entourant les résultats.
• Les indicateurs de rendement ne devraient pas empêcher les services de police ou les secteurs de compétence de continuer de rendre compte des indicateurs propres à leur service ou secteur de compétence.

Le Cadre canadien de mesures du rendement des services de police

Le Cadre canadien de mesures du rendement des services de police s’articule autour de quatre piliers.

1. Criminalité et victimisation : Mesures de la fréquence de la criminalité, de la victimisation et du fait de tenir les contrevenants responsables de leurs actes, y compris les mesures traditionnelles, les données couplées des tribunaux et les données sur les nouveaux contacts.
2. Activités des services de police et déploiement : Mesures des fonctions et des activités de la police qui contribuent à la sécurité du public, y compris les responsabilités policières non liées à la criminalité.
3. Ressources policières : Mesures liées au personnel et aux dépenses de fonctionnement des services de police.
4. Degré de confiance à l’égard des services de police : Mesures du degré de confiance des Canadiens à l’égard des services de police et de leurs perceptions quant à la légitimité de la police.

Chacun de ces piliers comporte plusieurs dimensions, sources de données et mesures de rendement précises qui doivent être interprétées conjointement.

Pilier 1 : Criminalité et victimisation

Le premier pilier du cadre comprend des mesures de la fréquence de la criminalité et de la victimisation, y compris des mesures traditionnelles couramment déclarées (taux de criminalité, Indice de gravité de la criminalité et taux de classement des affaires), des données sur la victimisation autodéclarée et des données couplées (figure 1). Ces indicateurs, lorsqu’ils sont utilisés au fil du temps, peuvent montrer dans quelle mesure les services de police contribuent efficacement à réduire la victimisation criminelle, à améliorer la sécurité publique et à tenir les contrevenants responsables de leurs actes. Dans cette dimension, les mesures du rendement reflètent les résultats et la qualité du rendement des services de police.

Les mesures s’inscrivant dans les dimensions de la criminalité et de la victimisation sont actuellement accessibles au moyen des données annuelles du Programme de déclaration uniforme de la criminalité (DUC) et des données sur la victimisation autodéclarée recueillies tous les cinq ans dans le cadre de l’Enquête sociale générale. De même, les données sur les taux de classement des affaires et le recours aux mesures extrajudiciaires sont actuellement accessibles. Cependant, les données uniformes sur les décisions rendues par les tribunaux et les nouveaux contacts nécessitent une élaboration et un couplage accrus. Alors qu’elles peuvent être un indicateur du pouvoir discrétionnaire de poursuite et du rendement des tribunaux, les données couplées sur les décisions rendues par les tribunaux pourraient être interprétées en partie comme un indicateur de la qualité des enquêtes policières, dans la mesure où celles-ci passent l’examen juridique et se rendent à l’étape du procès ou donnent lieu à des condamnations (Moore et Braga, 2003). Les données sur les nouveaux contacts peuvent rendre compte du rendement des services de police et des résultats concluants, particulièrement en ce qui a trait à la réduction de la multirécidive et du nombre de victimisations multiples^Note .

Figure 1 début

Figure 1 fin

Pilier 2 : Activités des services de police et déploiement

Le deuxième pilier du cadre comprend des mesures des fonctions et des activités de la police qui contribuent plus généralement à la sécurité du public, y compris les appels de service, le déploiement de patrouilles, la déclaration des activités et l’affectation des ressources policières à des fonctions et initiatives particulières (figure 2).

Les données sur les appels de service sont en cours d’élaboration, et des recommandations ont été formulées dans le cadre de la collecte permanente de données uniformes sur les appels de service (voir l’encadré 1). La collecte de données sur le déploiement de patrouilles et la déclaration des activités (p. ex. codes d’occupation) nécessitera un examen plus approfondi. Bien que certains services de police aient fourni de l’information sur les systèmes qu’ils utilisent pour enregistrer le temps que consacrent les policiers à différentes activités, la collecte de telles données nécessiterait des travaux de consultation et une analyse de faisabilité considérables. De même, les données sur les ressources humaines et financières consacrées à des initiatives policières particulières nécessiteraient un examen plus approfondi, mais pourraient possiblement être ajoutées à l’Enquête sur l’administration policière (EAP). Cependant, les consultations menées en 2016-2017 ont indiqué que de nombreux services de police n’étaient pas en mesure de fournir des données financières à ce niveau. Les données sur la déclaration des activités et les initiatives policières ciblées permettraient de mesurer en partie les affectations des ressources aux tâches préventives, réactives et administratives — qui autrement sont absentes du cadre tel que proposé.

Figure 2 début

Figure 2 fin

Début de l'encadré 1

Fin de l'encadré 1

Pilier 3 : Ressources policières

Le troisième pilier du cadre de mesures du rendement des services de police comprend des mesures liées au personnel et aux dépenses de fonctionnement des services de police, y compris des données sur l’effectif policier, le transfert de tâches à des employés civils, la diversité de l’effectif, les dépenses de fonctionnement, les investissements effectués au chapitre de la formation et de l’innovation, ainsi que le perfectionnement professionnel (figure 3). Ces mesures du rendement sont surtout des mesures des intrants ou des investissements dans les services de police qui permettent d’analyser l’efficacité avec laquelle un service de police utilise ses ressources lorsqu’on les examine de concert avec les mesures des extrants et des résultats. Les mesures qui s’inscrivent dans ce pilier proviennent principalement de l’Enquête sur l’administration policière, qui a récemment fait l’objet d’un remaniement. Le questionnaire remanié a été distribué pour la première fois en 2018 et les résultats sont attendus en 2019.

Figure 3 début

Figure 3 fin

Pilier 4 : Degré de confiance à l’égard des services de police

Le quatrième pilier comprend des mesures de la confiance des Canadiens à l’égard des services de police et de leurs perceptions de la police, y compris des mesures de la mobilisation du public, de la légitimité et de la capacité perçue des services de police à répondre aux besoins de leurs collectivités respectives (figure 4). Cela comprend des données tirées d’enquêtes sociales ainsi que des données qui devraient être élaborées sur la mobilisation du public et le recours à la force et à l’autorité.

À l’heure actuelle, l’Enquête sociale générale sur la victimisation est la seule source de données nationales sur les perceptions du public à l’égard du rendement des services de police au Canada; cependant, cette enquête est réalisée uniquement tous les cinq ans et les données ne sont pas disponibles à tous les échelons géographiques. Bien que de nombreux services de police mènent leurs propres sondages sur la satisfaction du public, ces derniers ne sont généralement pas normalisés et se caractérisent par un manque de comparabilité et de validité (Maslov, 2016). En partenariat avec la Police régionale d’Halifax et en consultation avec le CISP, Sécurité publique Canada a élaboré et mis à l’essai un ensemble d’instruments d’enquête servant à mesurer le degré de confiance à l’égard des services de police, lesquels ont été élaborés et validés dans le cadre d’une série d’exercices de recherche menés en 2017 et en 2018 (Lawrence et Giacomantonio, 2017; Giacomantonio et autres, publication à venir, 2019).

Figure 4 début

Figure 4 fin

L’instrument d’enquête comprend les cinq indicateurs clés^Note  figurant ci-dessous, qui servent de norme pour l’établissement de mesures pertinentes du degré de confiance à l’égard des services de police dans le contexte canadien^Note . Ces questions ont été approuvées par le conseil d’administration de l’ACCP en novembre 2018 en tant que norme nationale pour la mesure du degré de confiance à l’égard de la police.

Les indicateurs clés sont les suivants :

1. Lorsque vous pensez à [INSÉRER LE SERVICE DE POLICE], dans quelle mesure êtes-vous en accord ou en désaccord avec chacun des énoncés suivants? (Catégories de réponse : fortement en désaccord; en désaccord; ni en accord, ni en désaccord; d’accord; fortement d’accord)
   1. La police prend des décisions fondées sur des faits.
   2. La police traite les gens avec respect.
   3. La police offre la même qualité de service à tous les citoyens.
   4. La police s’occupe des questions importantes pour les membres de la collectivité.
   5. J’ai l’obligation morale de suivre les ordres de la police.
   6. J’appuie généralement la façon dont agit la police.
   7. J’aiderais la police si elle me le demandait.
2. À quelle fréquence environ diriez-vous que la police dans votre voisinage abuse de son pouvoir? (Catégories de réponse : jamais ou presque jamais; rarement; parfois; la plupart du temps; toujours ou presque toujours)
3. En général, dans quelle mesure êtes-vous d’accord pour dire que [INSÉRER LE SERVICE DE POLICE] est efficace lorsqu’il s’agit de : (Catégories de réponse : fortement en désaccord; en désaccord; ni en accord, ni en désaccord; d’accord; fortement d’accord)
   1. Résoudre les crimes comportant de la violence?
   2. Répondre rapidement aux demandes d’aide?
4. Tout compte fait, quelle est selon vous la qualité du travail accompli par la police dans le voisinage? (Catégories de réponse : médiocre; mauvaise; moyenne; bonne; excellente)
5. Tout compte fait, quelle est selon vous la qualité du travail accompli par la police dans le pays? (Catégories de réponse : médiocre; mauvaise; moyenne; bonne; excellente)

Selon la documentation existante sur le sujet, les expériences personnelles avec les services de police, les perceptions de la criminalité et des infractions à l’ordre public dans le voisinage et les expériences personnelles de victimisation sont tous des facteurs qui ont un lien empirique avec les attitudes globales envers la police. Ainsi, dans l’instrument d’enquête élaboré, on recommande également que les services de police adoptent, dans la mesure du possible, un ensemble de questions « prédictives » validées pour mesurer le contact personnel avec les services de police, le degré de satisfaction à l’égard de ce contact, les perceptions de la criminalité et la victimisation, de même qu’un ensemble concis d’indicateurs démographiques. Il sera important d’inclure ces indicateurs pour aider les services de police à interpréter leurs résultats. Ces questions ont aussi reçu l’aval du conseil d’administration de l’ACCP en novembre 2018. (Voir la publication de Giacomantonio et autres, publication à venir, 2019, pour en savoir plus sur les questions « prédictives ».)

Les indicateurs proposés ne visent pas à remplacer les sondages actuellement menés par les services de police au Canada. Ces éléments devraient plutôt être intégrés aux processus d’enquête existants. Les questions et les indicateurs constituent un ensemble d’indicateurs éprouvés et pertinents à l’échelle nationale à inclure au début de toute enquête sur les attitudes du public à l’égard de la police, tout en fournissant un cadre au moyen duquel la police peut poser des questions supplémentaires au public, lesquelles appliquent au territoire qu’elle dessert.

Résumé

En l’absence d’indicateurs nationaux du rendement des services de police à ce jour au Canada, ces derniers se fient aux mesures traditionnelles, lesquelles ne rendent pas compte de toute la complexité et de toute l’étendue des responsabilités actuelles des services de police. Le Cadre canadien de mesures du rendement des services de police qui fait l’objet du présent article est le fruit d’une consultation et d’une collaboration à grande échelle avec les services de police visant à répondre à un besoin en matière d’indicateurs normalisés. Le Cadre tient compte des mesures nationales convenues et fournit une feuille de route des données que les services de police canadiens peuvent utiliser pour orienter l’élaboration des données dans le but de produire des statistiques qui brossent un tableau plus détaillé de la nature du travail des services de police et de la capacité de ceux-ci à s’acquitter efficacement de l’ensemble de leurs responsabilités, tant celles qui sont prévues dans le cadre de leur mandat que leurs tâches connexes (Montgomery et Griffiths, 2017). Les services de police pourront utiliser le Cadre comme base de référence pour revoir leurs processus actuels d’établissement de rapports sur le rendement.

Certaines initiatives ont été menées récemment pour combler une partie des lacunes en matière de données, y compris la collecte de nouvelles données pertinentes au moyen de l’Enquête sur l’administration policière (EAP) de Statistique Canada; l’exécution des travaux préliminaires à la collecte de données uniformes sur les appels de service à l’échelle nationale; la poursuite de la production de statistiques sur les nouveaux contacts avec la police et les résultats du système de justice afin de continuer à démontrer la valeur des données couplées; et l’existence de questions normalisées et pertinentes visant à mesurer le degré de confiance envers les services de police. Les prochaines étapes pourraient inclure l’étude des données tirées de l’EAP remaniée; une collaboration avec les services de police et autres partenaires du système de justice pour mettre en œuvre la collecte de données uniformes sur les appels de service au Canada; l’avancement de la production habituelle d’indicateurs relatifs aux nouveaux contacts avec le système de justice et aux résultats du système de justice; et l’adoption par les services de police et d’autres intervenants des questions sur la confiance dans leurs sondages sur la satisfaction et le sentiment de sécurité des collectivités qu’ils desservent. Les lacunes restantes orienteront les futurs travaux d’analyse et d’élaboration de données des services de police et des autres intervenants.

Références

ASSOCIATION CANADIENNE DES CHEFS DE POLICE. 2015. The Dollars and Sense of Policing, Public Safety and Well-Being in Your Community.

BRENNAN, Shannon, et Anthony MATARAZZO. 2016. « Les nouveaux contacts avec le système de justice de la Saskatchewan », Juristat, produit n^o 85-002-X au catalogue de Statistique Canada.

CONSEIL DES ACADÉMIES CANADIENNES. 2014. Le maintien de l’ordre au Canada au XXI^e siècle : une nouvelle police pour de nouveaux défis, Comité d’experts sur l’avenir des modèles canadiens de maintien de l’ordre, Conseil des académies canadiennes.

GIACOMANTONIO, C., et autres. Publication à venir. 2019. Developing a Common Data Standard for Measuring Attitudes toward the Police in Canada, Ottawa, Ontario, Sécurité publique Canada.

IBRAHIM, Dyna. 2019. « Les nouveaux contacts des jeunes avec le système de justice de la Nouvelle-Écosse, 2012-2013 à 2014-2015 », Juristat, produit n^o 85-002-X au catalogue de Statistique Canada.

KIEDROWSKI, John, et autres. 2013. Points de vue des commissions de police sur l’utilisation des paramètres de rendement pour les services de police, Ottawa, Ontario, Sécurité publique Canada.

LAWRENCE, A., et C. GIACOMANTONIO. 2017. « Improving Measures of Trust and Confidence », Sécurité publique Canada, présentation au Comité des informations et statistiques policières, printemps 2017.

MALM, Aili, et autres. 2005. « A 30 Year Analysis of Police Service Delivery and Costing: “E” Division », Centre for Criminal Justice Research, University of the Fraser Valley.

MASLOV, Anton. 2016. Mesure du rendement des services de police : Point de vue du public, Ottawa, Ontario, Sécurité publique Canada.

MONTGOMERY, Ruth, et Curt T. GRIFFITHS. 2017. Responsabilités contemporaines des services policiers, Ottawa, Ontario, Sécurité publique Canada.

MOORE, Mark H., et Anthony BRAGA. 2003. The “Bottom” Line of Policing: What Citizens Should Value (and Measure!) in Police Performance, Police Executive Research Forum.

POLICE RÉGIONALE DE WATERLOO. 2011. Neighbourhood Policing: Rebuilding to Meet the Needs of Our Changing and Growing Community.

ROTENBERG, Cristine. 2017. « De l’arrestation à la déclaration de culpabilité : décisions rendues par les tribunaux dans les affaires d’agression sexuelle déclarées par la police au Canada, 2009 à 2014 », Juristat, produit n^o 85-002-X au catalogue de Statistique Canada.