Juillet 2003     Vol. 4, no. 7

L'impôt foncier

Raj K. Chawla et Ted Wannell

Les administrations municipales fournissent un bon nombre de nos services visibles : l'eau, le déneigement, la collecte des ordures ménagères, les services de police et la protection contre les incendies. La combinaison de services varie quelque peu d'une province à l'autre, puisque la structure des services municipaux et leur financement relève des administrations provinciales  1 . En outre, le niveau et la variété de services peuvent varier à l'intérieur des provinces en raison du pouvoir autonome accordé aux municipalités.

Quels que soit les services fournis, l'impôt foncier constitue la principale source de revenu des administrations locales au pays  2 . Les administrations municipales prélèvent cet impôt annuellement sur les propriétés résidentielles, commerciales et industrielles. D'autres sources de recettes peuvent venir s'y ajouter, y compris les subventions de la province.

Les propriétaires versent l'impôt foncier directement à leur administration locale, tandis que dans le cas des locataires, il fait partie du loyer. On calcule habituellement l'impôt dû en multipliant la valeur imposable de la propriété par le taux d'imposition, généralement appelé « taux par mille » et exprimé en dollars d'impôt par tranche de 1 000 $ de valeur imposable. Les taux d'imposition des propriétés résidentielles sont généralement inférieurs à ceux des propriétés non résidentielles  3 . En Ontario, par exemple, le taux résidentiel est de 85 % du taux non résidentiel. (Slack, 2000; OFTS, 1993)

L'impôt foncier est l'un des trois principaux impôts payés par les ménages. Les deux autres sont l'impôt sur le revenu et la taxe de vente. L'impôt foncier diffère, puisqu'il s'agit d'un impôt sur un élément d'actif plutôt que d'un flux financier. Il est perçu sur la valeur totale de la propriété, non sur l'avoir du propriétaire.

Comme l'impôt foncier n'est pas directement lié à la capacité de payer, il peut représenter un fardeau particulièrement lourd pour certains propriétaires. Comment ce fardeau est-il réparti entre les familles ayant différents niveaux de revenu? Le fardeau varie-t-il d'une province à l'autre? L'impôt foncier contribue-t-il à l'inégalité du revenu après impôt au Canada? Ces questions sont traitées à l'aide des données recueillies sur l'actif, le passif et le revenu. Puisque les locataires ne savent généralement pas quelle portion de leur loyer est attribuable à l'impôt foncier, l'analyse ne porte que sur les familles propriétaires (voir Source de données et définitions).

L'impôt foncier est le plus élevé au Canada central

En 1998, le propriétaire moyen versait 1 830 $ en impôt foncier (tableau 1), allant de 640 $ à Terre-Neuve-et-Labrador à 2 230 $ en Ontario. Le Québec était la seule autre province où l'impôt foncier, s'établissant à 2 030 $, était plus élevé que la moyenne canadienne. En général, l'impôt foncier était plus faible dans les provinces de l'Atlantique et plus élevé en Ontario et au Québec avec les provinces de l'Ouest au milieu.

L'impôt foncier est fondé sur deux facteurs, soit la valeur imposable et le taux par mille. Les données sur la valeur imposable n'étaient pas disponibles, mais les propriétaires ont estimé la valeur actuelle de leur habitation. Selon ces estimations, les valeurs moyennes des propriétés les plus élevées étaient en Colombie-Britannique (219 000 $) et en Ontario (183 000 $), suivis de l'Alberta (137 000 $) et du Québec (109 000 $). Dans le reste du pays, la valeur moyenne d'une habitation se situait entre 71 000 $ et 92 000 $.

En divisant l'impôt foncier par la valeur estimée de la propriété, on obtient une estimation du taux d'impôt foncier effectif. Selon cette approximation, les propriétaires du Québec, du Manitoba et de la Saskatchewan étaient les plus fortement imposés en 1998, soit à un taux situé entre 1,8 % et 1,9 % de la valeur estimée de la propriété. À l'autre extrémité de l'échelle, les propriétaires de la Colombie-Britannique versaient à peine 0,7 %. Les taux d'imposition foncière effectifs dans les autres provinces se situaient dans une fourchette étroite de 0,9 % (Terre-Neuve-et-Labrador) à 1,2 % (Ontario).

En moyenne, l'impôt sur le revenu est beaucoup plus élevé que l'impôt foncier

L'impôt foncier représente une part relativement faible du fardeau fiscal global des familles. L'impôt sur le revenu de la famille, qui s'élève en moyenne à 13 600 $, était plus de sept fois plus élevé que l'impôt foncier moyen. Une proportion du revenu total, soit 21,3 %, était consacrée à l'impôt sur le revenu, comparativement à 2,9 % à l'impôt foncier.

Le Québec affichait le taux d'imposition sur le revenu (24,5 %) et le taux d'impôt foncier (3,4 %) les plus élevés. L'impôt sur le revenu grugeait de 20 % à 21 % du revenu familial à l'ouest de la frontière entre le Québec et l'Ontario et de 17 % à 18 % dans les provinces de l'Atlantique. Par rapport au revenu, on retrouvait l'impôt foncier le plus élevé au Québec, en Ontario et au Manitoba, fléchissant vers les côtes est et ouest.

En considérant seulement les moyennes, on peut sous-estimer le fardeau de l'impôt foncier pour certaines familles. Même si plus des trois-quarts des familles ont consacré moins de 5 % de leur revenu à l'impôt foncier en 1998, une famille sur quinze y a consacré plus de 10 %. À nouveau, le fardeau a été particulièrement lourd pour les Québécois, 9,1 % de ces derniers consacraient au moins le dixième de leur revenu aux taxes municipales. L'Ontario (8,0 %) et le Manitoba (7,3 %) ont également montré des chiffres relativement élevés.

L'impôt sur le revenu est progressif

Un impôt représentant un pourcentage fixe du revenu ou d'une dépense est appelé impôt proportionnel ou impôt à un taux uniforme. Par exemple, la TPS est de 7 % qu'il s'agisse d'une dépense de 1 $ ou de 10 000 $. En revanche, l'impôt sur le revenu est progressif, c'est-à-dire que le taux augmente aux niveaux de revenu plus élevés (voir Terminologie fiscale). Dans le cas d'un impôt régressif, au contraire, le taux d'imposition baisse au fur et à mesure que le revenu augmente.

La progressivité de l'impôt sur le revenu est évidente (tableau 2). En 1998, les familles dont le revenu avant impôt était inférieur à 20 000 $ ont versé un impôt sur le revenu égal à 4,0 % de leur revenu. Le taux d'imposition sur le revenu augmente pour chaque tranche de revenu successive, atteignant 28,6 % pour les familles ayant un revenu d'au moins 100 000 $, ce qui montre bien qu'il s'agit d'une structure de taux progressive.

Les familles ont tendance à habiter des résidences de plus en plus dispendieuses au fur et à mesure que leur revenu augmente, bien que le gradient soit beaucoup plus faible dans le cas des valeurs des habitations que dans celui du revenu. Les familles ayant un revenu inférieur à 20 000 $ avaient des maisons d'une valeur moyenne de 112 000 $. Celles ayant un revenu de 100 000 $ et plus habitaient des maisons d'une valeur moyenne de 227 000 $. Ainsi, alors que le revenu moyen a augmenté plus de dix fois (de 14 000 $ à 151 000 $), la valeur moyenne des habitations n'a que doublé.

Au niveau local, l'impôt foncier est généralement proportionnel — on détermine le montant d'impôt final en multipliant la valeur imposable de la propriété par un taux par mille constant. Selon l'Enquête sur la sécurité financière, les taux d'impôt foncier effectifs demeurent remarquablement stagnants partout au pays. Dans le cas des propriétaires, dans les groupes de revenus les plus faibles et les plus élevés, l'impôt municipal représentait 1,2 % — aussi la moyenne cumulative — de la valeur de leur maison. Aucun autre groupe n'a affiché un taux s'écartant de la moyenne de plus de 0,1 point de pourcentage. Ainsi, malgré la grande variation des valeurs des maisons et des taux par mille effectifs d'un bout à l'autre du Canada, l'impôt foncier, en moyenne, était proportionnel à la valeur de la propriété imposée.

L'impôt foncier est régressif en ce qui concerne le revenu

Même si l'impôt foncier est proportionnel à la valeur de la propriété, il est régressif par rapport au revenu familial. En 1998, les familles au revenu inférieur à 20 000 $ ont consacré 10,0 % de leur revenu à l'impôt foncier, tandis que celles dont le revenu était de 100 000 $ ou plus y ont consacré à peine 1,8 % (graphique A). Entre ces deux extrêmes, la proportion du revenu consacrée à l'impôt foncier a baissé dans chaque tranche supérieure du revenu de la famille.

Cependant, le fardeau de l'impôt foncier n'était pas le même pour toutes les personnes dans les tranches de revenu. La part du revenu consacrée à l'impôt foncier variait considérablement à l'intérieur des groupes, particulièrement à l'extrémité inférieure de l'échelle des revenus. À l'extrémité supérieure, presque toutes les familles ayant un revenu de 100 000 $ et plus ont consacré moins de 5 % de leur revenu à l'impôt foncier. Un pourcentage considérable (29,2 %) de familles dont le revenu était inférieur à 20 000 $ ont également consacré moins de 5 % de leur revenu à l'impôt foncier mais 44,6 % y ont consacré plus de 10 %. En outre, une famille sur onze dans la catégorie de revenu la plus faible avait consacré plus de 25 % de son revenu à l'impôt, situation pratiquement inexistante chez les familles au revenu supérieur à 20 000 $.

Quantification de la progressivité et de la régressivité

Lorsque l'on compare le taux de variation des taux d'imposition et celui du revenu imposé, on obtient une mesure de la progressivité appelée « élasticité » de l'impôt par rapport au revenu  4 . Une élasticité positive témoigne d'une structure fiscale progressive, une élasticité nulle, d'une structure parfaitement uniforme et une élasticité négative, d'une structure régressive. Alors que l'impôt sur le revenu est manifestement progressif entre tous les groupes de revenu adjacents, l'impôt foncier est régressif de façon constante (graphique B). Le profil des élasticités entre les groupes de revenu montre que les mouvements se produisent surtout à l'extrémité inférieure de l'échelle de répartition du revenu.

Les plus fortes augmentations relatives des taux d'imposition du revenu se trouvent entre le groupe de revenu le plus faible et le groupe de revenu moyen-inférieur. Ces variations brusques sont liées à plusieurs caractéristiques du régime fiscal. D'abord, il y a la structure essentiellement progressive des taux d'imposition du revenu, qui augmentent d'un seuil de revenu désigné à un autre. Ensuite, certaines déductions personnelles à des taux fixes représentent un allégement fiscal proportionnellement élevé pour les personnes à faible revenu. Enfin, certains crédits d'impôt, selon le critère de revenu, sont récupérés au fur et à mesure que le revenu augmente. Ensemble, ces caractéristiques donnent lieu à d'importantes augmentations proportionnelles des taux d'imposition dans la tranche à faible revenu, puisque le point de départ est effectivement zéro.

De même, l'élasticité de l'impôt foncier est régressive surtout à l'extrémité inférieure de la répartition. Ce phénomène tient à la similarité de la valeur des maisons (et de l'impôt foncier) dans les trois groupes à plus faible revenu combinée à une importante variation proportionnelle du revenu d'un groupe à l'autre.

Impôt foncier et inégalité du revenu familial

Le système d'impôt progressif est fondé sur l'hypothèse selon laquelle il réduit l'inégalité dans la répartition du revenu entre les familles. Ainsi, les familles à revenu élevé consacrent une plus grande proportion de leur revenu à l'impôt et la répartition du revenu après impôt est plus égale que la répartition avant impôt. Par exemple, en 1998, les familles au revenu d'au moins 100 000 $ représentaient 13,9 % de toutes les familles propriétaires, mais touchaient 33,0 % du revenu total et versaient 44,3 % de l'impôt sur le revenu fédéral et provincial total. -Aacute- l'autre extrémité, les familles ayant un revenu inférieur à 20 000 $ représentaient 9,8 % des familles propriétaires, touchaient 2,1 % du revenu total et versaient 0,4 % en impôt sur le revenu.

Le coefficient de Gini est une mesure normalisée de l'inégalité. Un coefficient plus élevé est signe d'une plus grande inégalité, tandis qu'un coefficient plus faible est signe d'une répartition plus égale. La mesure va de 0 (tout le monde touche le même revenu) à 1 (une famille détient tout le revenu). Parmi les familles propriétaires, le coefficient de Gini est passé d'un coefficient avant impôt de 0,362 à un coefficient après impôt de 0,321, indiquant que l'impôt sur le revenu a réduit l'inégalité du revenu familial d'environ 11 % (tableau 3).

Comme l'impôt foncier est régressif, il a l'effet contraire sur le coefficient de Gini, c'est-à-dire qu'il accroît l'inégalité. Lorsqu'on considère seulement l'effet de l'impôt foncier, on constate que le coefficient de Gini augmente, passant de 0,362 avant impôt à 0,369 après. De même, déduisant l'impôt foncier après l'impôt sur le revenu, le coefficient de Gini après impôt sur le revenu a augmenté, passant de 0,321 à 0,329. L'effet de l'impôt foncier annule dans une certaine mesure l'effet de l'impôt sur le revenu en réduisant l'inégalité du revenu  5 . Après avoir soustrait l'impôt foncier du revenu familial après impôt, l'inégalité du revenu attribuable à l'impôt sur le revenu passe de 11 % à 9 %. Toutefois, toutes les familles ne sont pas touchées de façon égale.

L'impôt foncier chez les familles de personnes âgées et à faible revenu

Les personnes âgées et celles ayant un faible revenu sont les groupes pour lesquels l'impôt foncier représente le plus souvent un fardeau. Les familles propriétaires, composées de personnes âgées et non âgées, qui sont sous le seuil de faible revenu (SFR) ont versé en moyenne une somme plus élevée en impôt foncier qu'en impôt sur le revenu (tableau 4). En effet, l'impôt foncier représentait 12 % du revenu des familles de personnes âgées à faible revenu et 11 % du revenu des autres familles à faible revenu. Le montant moyen de l'impôt foncier des deux types de familles (maximum de 350 $) différait très peu de celui des familles propriétaires au-dessus du SFR. Par contre, le taux d'imposition du revenu des familles au-dessus du SFR était de quatre à cinq fois plus élevé que celui des familles sous le SFR (écarts absolus en dollars plus élevés d'un facteur d'au moins 17).

En moyenne, les familles propriétaires — même celles sous le seuil du faible revenu — avaient des avoirs importants en 1999 comparativement à leur facture d'impôt foncier. Malgré leur revenu, la valeur nette des maisons des propriétaires âgés était similaire (entre 132 000 $ et 134 000 $). En outre, les avoirs financiers des familles de personnes âgées au-dessus du SFR représentaient en moyenne 149 000 $  6 , tandis que ceux des familles de personnes âgées sous le SFR représentaient en moyenne 79 000 $  7 .

Résumé

Les propriétaires du Québec ont porté le fardeau fiscal le plus lourd, consacrant 24,5 % de leur revenu à l'impôt sur le revenu et 3,4 % à l'impôt foncier. Le Québec et le Manitoba ont affiché le taux d'imposition le plus élevé en ce qui concerne la valeur approximative de la résidence, soit 1,9 %. La Saskatchewan suivait de près avec 1,8 %, tandis que toutes les autres provinces avaient des taux d'au plus 1,2 %.

Même si la plupart des familles réussissaient en général à payer leur impôt foncier, environ 1 sur 15 y consacrait 10 % ou plus de son revenu. Ce chiffre passait à une famille sur onze au Québec et il était aussi relativement élevé en Ontario et au Manitoba.

L'impôt sur le revenu et l'impôt foncier diffèrent par rapport au revenu familial. Sous le régime fiscal du Canada, les familles à revenu plus élevé ont un taux d'imposition sur le revenu supérieur — une structure d'imposition progressive. Même si l'impôt foncier est proportionnel à la valeur de la propriété dans les différentes tranches de revenu, les familles à faible revenu consacrent une proportion plus élevée de leur revenu à l'impôt foncier que les familles à revenu plus élevé. L'impôt foncier est donc régressif par rapport au revenu familial.

La nature progressive de l'impôt sur le revenu et la nature régressive de l'impôt foncier sont évidentes dans toute l'échelle de répartition du revenu, mais le gradient le plus prononcé pour l'un et l'autre type d'impôt se trouve au bas de l'échelle de répartition du revenu.

L'effet de redistribution de l'impôt sur le revenu se traduit par une baisse d'environ 11 % d'une mesure normalisée de l'inégalité (le coefficient de Gini). Toutefois, l'impôt foncier a un effet contraire, augmentant de près de 2 % la mesure après impôt sur le revenu.

Même si l'examen des effets de l'impôt foncier porte souvent plus particulièrement sur les personnes âgées, les données montrent que les familles à faible revenu, jeunes ou âgées, consacrent une proportion relativement élevée de leur revenu à l'impôt foncier. Toutefois, dans le cas des propriétaires âgés, la valeur nette de leur maison et leurs ressources financières sont relativement élevées, surtout comparativement aux locataires âgés.

Notes

1. Le rôle de la province dans les décisions locales est décrit comme suit dans Bird et Slack, 1993 :
   . . .Depuis l'adoption de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, les provinces ont le droit exclusif de créer ou de démanteler des municipalités. Les provinces déterminent aussi les pouvoirs et les responsabilités de leurs municipalités et donc les besoins de fonds de ces dernières. En outre, elles décident quelles sources de revenus sont disponibles pour financer les dépenses des municipalités. (Par exemple, certaines provinces délèguent des fonds aux municipalités pour les écoles primaires et secondaires, pendant que d'autres financent les écoles à partir des recettes provinciales). Les municipalités ne peuvent exercer que les fonctions qui leur sont confiées par les provinces. Dans chaque province, une loi provinciale régit généralement divers aspects des municipalités. . . (p.13)
2. Dans le présent article, « propriété » s'entend d'un logement occupé par le propriétaire ou d'une exploitation agricole; la propriété utilisée à des fins locatives ou commerciales est exclue.
3. Les propriétés non résidentielles comprennent les logements collectifs, les magasins de détail, les tours de bureaux, les parcs de stationnement, les exploitations agricoles et les forêts aménagées, les terrains inoccupés, les canalisations et les complexes industriels.
4. Les élasticités exposées dans le graphique B sont fondées sur le revenu familial avant impôt. Néanmoins, l'utilisation du revenu familial après impôt (utilisé pour payé l'impôt foncier) aurait résulté en des élasticités légèrement inférieures, mais n'aurait pas changé les résultats de l'analyse.
5. Plusieurs provinces offrent un remboursement d'impôt foncier aux propriétaires à faible revenu au moyen du régime fiscal. Toutefois, une analyse distincte de la situation en Ontario et au Manitoba, deux provinces qui offrent de tels remboursements d'impôt — montre que l'effet net de l'impôt sur le revenu — et de l'impôt foncier est une baisse de l'inégalité plus faible que celle observée au niveau national et dans les autres provinces. Ainsi, tout effet progressif associé aux remboursements est probablement faible. Pour procéder à un examen plus approfondi de cette mesure, il faudrait disposer de données de l'impôt sur le revenu détaillées à propos de tous les programmes de remboursement provincial.
6. Les avoirs financiers comprennent les comptes d'épargne, les dépôts à terme, les obligations, les fonds mutuels, les actions de participation, les régimes d'épargne et de retraite enregistrés, les prêts, les hypothèques et autres investissements financiers.
7. Les avoirs financiers moyens des locataires âgés étaient nettement inférieurs en moyenne — 57 900 $ pour les familles au-dessus du SFR et d'à peine 11 200 $ pour celles sous le SFR — et, bien entendu, ces familles n'avaient pas d'avoirs propres immobiliers (données non illustrées).

Documents consultés

• BIRD, R. M. et S. N. Enid. Urban Public Finance in Canada, seconde édition, John Willey & sons, Toronto, New York, 1993.
• MASLOVE, A. M. L'incidence des impôts au Canada, Conseil économique du Canada, Ottawa, 1973.
• ONTARIO FAIR TAX COMMISSION (OFTS), Fair taxation in a changing world: Report of the Ontario Fair Tax Commission, presse de l'Université de Toronto, Toronto, 1993.
• SLACK, N. E. Understanding the evolution of property tax policy, document présenté au 34ème atelier annuel de l'Association de l'impôt foncier canadien, tenu au Château Laurier, Ottawa, 2 octobre 2000.
• STATISTIQUE CANADA. Statistiques sur le secteur public, 2001-2002, no 68-213-XIF au catalogue de Statistique Canada, Ottawa, 2003.

Raj Chawla et Ted Wannell sont au service de la Division de l'analyse des enquêtes auprès des ménages et sur le travail. On peut joindre Raj Chawla au (613) 951-6901, Ted Wannell au (613) 951-3546 ou l'un et l'autre à perspective@statcan.gc.ca.

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