Chapitre 3
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Le secteur public
L'univers du secteur public
Le processus de décision de classification dans le secteur public

Le secteur public

3.01 Le secteur public est le domaine d'observation statistique qui mesure l'activité économique des administrations publiques au Canada. Il comprend toutes les entités classées dans le secteur des administrations publiques et toutes les entreprises sous contrôle public.

Tableau explicatif 3.1 L'univers du secteur public

3.02 Le secteur des administrations publiques se compose de toutes les administrations publiques ainsi que des entités sans but lucratif créées par les administrations publiques pour fournir des services au profit de la société. Conformément à la sectorisation dans le Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC), le secteur des administrations publiques est divisé en sous-secteurs, composantes et sous-composantes de manière à regrouper différents types d'activité des administrations publiques. Les sous-secteurs regroupent les unités selon l'administration publique qui exerce le contrôle. À l'intérieur des sous-secteurs, les composantes regroupent les unités selon le type d'activité. Dans le secteur des administrations publiques, ces composantes sont l'administration publique générale, les régimes de retraite non provisionnés, les universités et collèges, les commissions scolaires, et les institutions de services de santé et services sociaux. Les sous-composantes indiquent les divers éléments constitutifs des composantes de manière à établir des groupes pour le niveau de mesure le plus détaillé. Les ministères, les municipalités, les universités, les hôpitaux et les établissements de soins pour bénéficiaires internes sont des exemples de ces catégories.

3.03 Les entreprises publiques font partie du domaine du secteur public parce qu'elles sont contrôlées par les administrations publiques. Toutefois, elles exercent leurs activités sur le marché, où elles concurrencent souvent des organismes du secteur privé. Comme elles sont des entités à but lucratif, elles doivent être incluses dans les secteurs qui reflètent leur activité économique primaire. Par conséquent, les entreprises publiques sont classées soit dans le secteur des sociétés non financières, soit dans le secteur des sociétés financières, selon la nature de leurs activités. Dans le SCNC, elles sont identifiées comme sociétés non financières ou financières sous contrôle public selon les conventions nominales du Système de comptabilité nationale du Canada. Dans le secteur public, toutefois, elles sont reconnues collectivement comme entreprises publiques dotées de caractéristiques soit financières, soit non financières.

L'univers du secteur public

3.04 Un processus de classification est nécessaire pour déterminer si une entité fait ou ne fait pas partie de l'univers du secteur public. Ce processus comprend l'analyse et la documentation des structures juridiques et opérationnelles, du rendement financier et des activités de l'entité en question. L'analyse d'une entité aux fins de son inclusion éventuelle dans l'univers du secteur public se fait en fonction des trois critères suivants :

• l'entité est-elle une unité institutionnelle?
• l'entité est-elle contrôlée par une administration publique?
• l'entité est-elle un producteur marchand ou non marchand de biens et de services?

(a) L'unité institutionnelle

L'unité institutionnelle est une entité économique qui est autorisée, de son propre droit, à posséder des actifs, à contracter des obligations et à s'engager dans des activités économiques et des opérations avec d'autres entités. Il s'agit de l'unité de mesure statistique de base dans l'univers du secteur public. L'unité institutionnelle possède plus spécifiquement les caractéristiques suivantes :

• elle est autorisée à posséder des biens ou des actifs en propre et peut donc échanger la propriété de biens ou d'actifs au moyen d'opérations avec d'autres entités;

• elle peut prendre des décisions économiques et s'engager dans des activités économiques dont elle peut être tenue directement responsable en vertu de la loi;

• elle peut contracter des dettes pour son propre compte, accepter d'autres obligations ou engagements pour l'avenir et conclure des contrats;

• elle tient un ensemble complet de comptes, dont un bilan de ses actifs et de ses passifs, ou bien il serait possible et utile, du point de vue économique et juridique, d'établir un ensemble complet de comptes au besoin.

Une entité peut se composer d'une seule unité ou d'unités multiples qui constituent une unité consolidée. Par exemple, une administration publique regroupe les opérations de ses ministères de manière à présenter ses activités comme entité unique. Cette consolidation représente une unité institutionnelle.

Des unités infra-institutionnelles ou auxiliaires sont incluses dans l'univers du secteur public à titre d'information. Elles ne se conforment pas aux critères de l'unité institutionnelle. Toutefois, elles sont consolidées dans les opérations financières d'une entité. Il est utile de tenir compte de ces unités auxiliaires pour comprendre tous les éléments qui constituent une entité. Parmi les unités auxiliaires figurent les programmes ministériels ainsi que les fonds et comptes de fonctionnement spéciaux. Les unités infra-institutionnelles sont classées dans le même secteur que leur unité institutionnelle mère.

(b) Contrôle par une administration publique

Le contrôle s'entend du pouvoir d'influer sur les décisions stratégiques d'un organisme soit par l'entremise de son conseil d'administration, soit directement, lorsqu'une entité n'est pas dotée d'un conseil d'administration. Ces décisions stratégiques portent, entre autres, sur l'acquisition ou l'aliénation d'actifs, la nomination d'un chef de la direction, l'affectation des ressources ou la diversification des activités. Le degré d'influence exercé entre dans l'une des trois catégories : contrôle direct par une administration publique, contrôle effectif par une administration publique et contrôle indirect par une administration publique.

(i) Contrôle direct par une administration publique

• Le contrôle direct d'un organisme par une administration publique laisse entendre que l'administration publique a la propriété réelle ou éventuelle de la majorité des actions avec droit de vote.

• Un organisme est directement contrôlé par une administration publique si plus de 50 % des actions avec droit de vote sont détenues directement, autrement qu'à titre de garantie seulement, par cette administration publique ou pour son compte.

• S'il existe des options irrévocables ou le droit d'acquérir des actions ou des obligations et des actions convertibles, qu'une administration publique peut exercer à son gré, le calcul des actions avec droit de vote de l'administration publique se fait en général comme si l'option avait été exercée.

(ii) Contrôle effectif par une administration publique

• L'administration publique détient un pourcentage important d'actions avec droit de vote dans un organisme de sorte que :
  • sa participation constitue le plus important bloc d'actions avec droit de vote;
  • sa participation représente plus de 33,3 % des actions avec droit de vote;
  • sa participation est un pourcentage supérieur aux pourcentages combinés des deux blocs qui suivent en importance.

• Il existe une ou plusieurs méthodes assurent un contrôle effectif, par exemple, participation importante avec droit de vote dans l'organisme, ententes d'ordre technologique, contrôle de l'offre ou contrats d'approvisionnement, contrats de gestion, imbrication de conseils d'administration par cumul de charges d'administrateur , créances ou encore titres d'emprunt ou de participation convertibles.

• L'organisme déclare qu'il est sous le contrôle effectif d'une administration publique.

• Dans de rares cas, ces facteurs ne suffisent pas à un constat de contrôle effectif. Les critères d'inclusion peuvent alors être fondés sur des données connexes comme celles de précédents historiques.

(iii) Contrôle indirect par une administration publique

• Un organisme est contrôlé indirectement par une administration publique si celle-ci exerce un contrôle direct ou effectif sur un organisme public qui, à son tour, contrôle directement ou effectivement l'organisme en question.

Ces indicateurs de contrôle sont fondés sur les concepts de classification utilisés par la Division de l'organisation et des finances de l'industrie de Statistique Canadapour tous les organismes qui font affaires au Canada. Pour plus de renseignements sur le contrôle d'une société, voir l'annexe C.

(iv) Autres indicateurs typiques du contrôle par une administration publique

Les critères de contrôle direct, effectif et indirect sont appliqués à toutes les unités institutionnelles afin de déterminer le contrôle. Parfois, les rapports obtenus d'un organisme ne fournissent pas les renseignements nécessaires pour établir les conditions de contrôle. Pour compenser, des critères caractéristiques des unités contrôlées par des administrations publiques viennent s'ajouter à ces types de contrôle. Les indicateurs de contrôle par une administration publique sont conçus tout particulièrement pour établir ce type de contrôle. Les critères suivants sont utilisés aux fins de ce processus de détermination :

• l'entité a été constituée en vertu d'une loi publique;

• l'entité a été constituée en vertu des lois en vigueur régissant la constitution en société;

• l'administration publique détermine la politique ou le programme général de l'entité;

• l'administration publique nomme les membres du conseil d'administration;

• l'administration publique contrôle l'entité en vertu d'une entente ayant force obligatoire;

• en cas de liquidation ou de dissolution de l'entité, ses actifs reviennent à une administration publique.

(v) Contrôle par le lieutenant-gouverneur en conseil ou par un ministre

Les administrations publiques imposent généralement des règles de comptabilité strictes aux entités qu'elles contrôlent. Cet élément de contrôle auxiliaire est déterminé par l'examen des exigences en matière de reddition de comptes dans la loi habilitante de l'entité. Ces règlements énoncent les procédures que l'entité doit suivre pour remplir son mandat, mener ses affaires et faire rapport à son administration publique d'attache concernant la dépense des fonds publics.

Les conditions suivantes témoignent du contrôle par les représentants légaux d'une administration publique, le lieutenant-gouverneur en conseil ou le ministre d'un ministère :

• le contrôle est détenu par le lieutenant-gouverneur en conseil ou par un ministre;

• le budget de l'entité doit être approuvé par l'administration publique;

• l'entité doit présenter à l'administration publique un rapport annuel vérifié;

• les comptes financiers de l'entité peuvent être examinés par un vérificateur général;

• l'administration publique finance les activités courantes de l'entité, en tout ou en grande partie;

• l'administration publique finance les investissements de l'entité, en tout ou en grande partie;

• l'administration publique approuve ou garantit les emprunts contractés par l'entité;

• l'administration publique contrôle les frais imposés par l'entité;

• l'administration publique s'expose ouvertement aux risques financiers et aux avantages associés à une entreprise.

(vi) La détermination du contrôle par une administration publique

La détermination du contrôle par une administration publique est une décision fondée sur une évaluation de tous les indicateurs pertinents. Dans le cas de certains organismes, un seul indicateur peut suffire à établir le contrôle par une administration publique. Toutefois, dans le cas de la majorité des organismes, il faut plusieurs indicateurs qui, collectivement, indiquent un tel contrôle. Dans le processus de détermination sont pris en compte tous les facteurs qui fournissent des preuves à l'appui de la décision. Par la suite, le même raisonnement est appliqué aux entités similaires de manière à garantir l'uniformité du traitement aux fins de classification.

(vii) La source du contrôle

Dans le Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC), la source du contrôle de l'unité institutionnelle doit être précisée. Il y a trois catégories :

• contrôle public;
• contrôle national privé;
• contrôle étranger.

Les unités institutionnelles contrôlées par des administrations publiques canadiennes sont classées comme étant sous contrôle public, tandis que celles contrôlées par des entités du secteur privé au Canada sont classées comme étant sous contrôle national privé. Les unités institutionnelles contrôlées par des entités résidant à l'extérieur du Canda sont classées comme étant sous contrôle étranger.

(c) Indicateurs du secteur public à l'égard des producteurs non marchands

Un producteur non marchand est une unité institutionnelle qui fournit des biens et/ou des services au public à titre gracieux ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs. L'organisme peut être exploité selon le principe du recouvrement des coûts ou de tarification d'utilisation mais, en général, il ne fait pas concurrence sur le marché libre en vue de réaliser un bénéfice et ses activités sont financées principalement par des fonds publics. Toutes les unités institutionnelles qui sont des producteurs non-marchands contrôlés par une administration publique sont classées dans le secteur des administrations publiques. Les indicateurs suivants sont utilisés aux fins de ce processus de détermination :

• l'entité exerce une fonction de réglementation;

• l'entité est exemptée de l'impôt sur le revenu;

• l'entité est une fiducie dans laquelle l'administration publique a accès aux actifs;

• l'entité fournit des biens et/ou des services seulement à une administration publique;

• l'entité fournit un service public, par exemple, administrer les programmes publics ou mettre en œuvre les politiques du secteur public qui procurent un avantage collectif ou individuel;

• le public n'a pas de liberté de choix pour ce qui est d'acquérir ou de refuser le bien ou le service;

• l'entité pratique des prix qui ne sont pas économiquement significatifs;

• le revenu primaire de l'entité provient d'activités non marchandes;

• les transferts ou les subventions gouvernementales couvrent tout déficit de l'entreprise;

• les employés de l'entreprise négocient des conventions collectives avec une administration publique.

(d) Indicateurs du secteur public à l'égard des producteurs marchands

La plupart des producteurs marchands sont des organismes à but lucratif. Il s'agit d'unités institutionnelles qui fournissent des biens et/ou des services sur le marché libre à des prix qui sont économiquement significatifs. La majorité de ces organismes sont financièrement autonomes et généralement ne comptent pas sur les fonds publics pour appuyer leurs activités. Comme ils font habituellement concurrence à d'autres fournisseurs de biens et services semblables, le public a la liberté de choix sur le marché. Toutes les unités institutionnelles qui sont des producteurs marchands contrôlés par une administration publique sont classées comme étant des sociétés non financières ou financières publiques, soit dans le secteur des sociétés non financières, soit dans le secteur des sociétés financières. Les indicateurs suivants sont utilisés aux fins de ce processus de détermination :

• l'entité a le pouvoir financier et opérationnel d'exploiter une entreprise;

• l'entité fait concurrence sur le marché;

• le public a la liberté de choix d'acquérir ou de rejeter le bien ou le service;

• l'entité pratique des prix qui sont économiquement significatifs;

• l'activité marchande est la principale source de revenu de l'entité;

• l'entité peut emprunter de façon autonome;

• l'entité verse des bénéfices et/ou des dividendes à une administration publique;

• les employés de l'entité ne négocient pas de conventions collectives avec une administration publique.

(e) Traitements statistiques

La majorité des entités dans l'univers du secteur public sont classées selon les indicateurs et les critères d'inclusion communs. Certaines entités, étant donné leurs caractéristiques particulières, requièrent des solutions spéciales pour les intégrer dans des cadres conceptuels plus larges. Ces traitements de classification sont nécessaires dans les cas suivants :

• lorsque certaines unités institutionnelles dans une catégorie d'activités particulière satisfont aux critères d'inclusion dans un secteur autre que celui dans lequel est classé le reste des unités du groupe. Habituellement, les unités institutionnelles du même type sont classées dans le même secteur économique;

• lorsque le facteur déterminant est la propriété économique plutôt que la propriété légale;

• lorsqu'une unité institutionnelle satisfait aux critères d'inclusion dans un secteur économique donné mais doit être classée dans un autre secteur pour répondre à un besoin analytique.

(i) Traitement en vue de résoudre la disparité sectorielle à l'intérieur d'un groupe d'unités institutionnelles

À des fins statistiques, il importe que toutes les unités institutionnelles qui se comportent d'une même manière soient regroupées dans le même secteur. Selon la façon dont l'administration publique a construit ses organismes, ces entités pourraient être classées dans différents secteurs, ce qui compromet les mesures sectorielles.

Pour régler ces situations, des traitements ont été mis au point pour garantir que le même type d'activité est toujours classé dans le secteur économique qui correspond le plus aux caractéristiques générales, quel que soit le comportement réel marchand ou non marchand de chaque unité. Par exemple, la majorité des administrations publiques ont organisé leurs responsables des logements subventionnés comme producteurs non marchands, tandis que la minorité leur a donné le statut de producteurs marchands. Pour résoudre cette disparité, une décision de classification a été prise de traiter tous les responsables des logements subventionnés comme producteurs non marchands du secteur des administrations publiques.

(ii) Traitement lorsque le facteur déterminant est la propriété économique plutôt que la propriété légale

Les administrations publiques créent des entités qui sont habilitées à financer, à exploiter et à gérer des actifs à des fins particulières.

Dans le cas de certaines entités, leurs obligations favorisent l'émergence de relations concernant les actifs gérés, au transfert d'actifs ou de passifs de manière à conclure des arrangements hors bilan qui créent des organismes à vocation particulière, comme des entités à détenteurs de droits variables, à l'acquisition d'actifs au moyen de plans d'achat à long terme, habituellement dans le cadre de contrats entre bailleur et preneur ou de partenariats publics-privés.

Dans le cadre de ces opérations, la propriété économique peut être provisoire ou d'une durée indéterminée. En pareil cas, le bénéficiaire final des actifs détermine le secteur de classification. Les cas ci-dessous sont typiques de ces situations :

• Gestionnaires de caisses de retraite du secteur public qui fournissent des services pour le compte de bénéficiaires. En pareil cas, la caisse de retraite est contrôlée et exploitée par une administration publique mais ce sont les prestataires qui sont les propriétaires économiques et les bénéficiaires finals des actifs. Ainsi, dans le Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC), les passifs de l'administration publique au titre des obligations de régimes de retraite sont comptabilisés dans le secteur des administrations publiques et les actifs de retraite correspondants sont comptabilisés dans le secteur des ménages.

• Entités à détenteurs de droits variables où une entité du secteur public est le principal bénéficiaire des résultats financiers d'une entité à détenteurs de droits variables. Une entité est considérée comme entité à détenteurs de droits variables si elle n'a pas suffisamment de capitaux propres pour financer ses propres activités et si ses investisseurs en actions n'ont pas suffisamment de capitaux propres à risque pour financer les activités de l'entité. Une entité du secteur public peut avoir créé une entité à détenteurs de droits variables ou fait affaire avec une entité qui satisfait aux critères d'une entité à détenteurs de droits variables.

  Même si les entités du secteur public ne contrôlent pas les entités à détenteurs de droits variables, elles sont les bénéficiaires finaux si elles sont exposées à la majorité des pertes éventuelles ou si elles toucheront la majorité des rendements éventuels. La relation constitue un propriété économique dans les cas où l'entité du secteur public n'est pas le propriétaire en droit d'une entité à détenteurs de droits variables et n'exerce pas de contrôle direct sur elle, mais tire un avantage économique des risques et des rendements éventuels de son activité financière.
  
  Les méthodes comptables ont été élargies de manière à prescrire la consolidation des entités à détenteurs de droits variables dans les états financiers du principal bénéficiaire. Ainsi, les entités du secteur public qui ont des relations économiques avec une entité à détenteurs de droits variables incluent les opérations financières de cette dernière dans leurs états financiers.
  
  Le Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC) est d'accord, en principe, avec le concept de la propriété économique, mais il tâche lorsque possible de classer les unités institutionnelles de manière à ce qu'elles ne chevauchent pas plusieurs secteurs institutionnels. Si les opérations d'une entité à détenteurs de droits variables sont consolidées avec celles d'une autre entité qui est classée dans le même secteur, il n'y a aucun problème. Cependant, si les entités ainsi consolidées font partie de secteurs institutionnels différents, des efforts sont déployés pour préserver les unités distinctes.
  
  À l'heure actuelle, il semble que ce nouveau traitement comptable a peu d'effet, mais le traitement de ces entités sera examiné plus à fond dans le cadre du projet visant à apporter des changements basés sur la révision du Système de comptabilité nationale de 2008 (SCN 2008).

• Relations entre bailleur et preneur où le bailleur est le propriétaire en droit de l'actif, mais le preneur, en sa qualité de propriétaire économique, assume la majorité des risques financiers et touche la majorité des avantages jusqu'à ce que l'actif devient sa propriété permanente ou soit retourné au bailleur.

  Les entités publiques entrent dans ces types de relations contractuelles habituellement afin d'acquérir des actifs au cours d'une période donnée. En leur qualité de preneur, elles ont la propriété économique de l'actif durant la durée du contrat. Lorsque les conditions du contrat ont été remplies et les paiements de location versés intégralement, l'entité publique acquiert le titre de propriété de l'actif.

  Durant la période de location, les actifs dont les entités publiques sont les propriétaires économiques sont classés dans le secteur public comme si les entités publiques étaient les propriétaires en droit. À la fin de la période de location, si une entité publique devient le propriétaire en droit des actifs, il n'y a pas de changement de classification. Les actifs restent classés dans le secteur public. Un exemple de ce type de relation peut comprendre l'acquisition de bâtiments, de matériel, de véhicules, de bateaux ou d'aéronefs.

• Les partenariats publics-privés sont un autre cas où des actifs sont acquis par des entités publiques au moyen d'une méthode de financement similaire à une relation bailleur-preneur. Le même traitement est appliqué. Un exemple de ce type de relation pourrait comprendre le développement de grands projets d'infrastructure tels les routes, les ponts, les installations de transport en commun, les installations d'eau et d'égouts ou d'autres équipements collectifs.

(iii) Traitement pour répondre à un besoin analytique

Les économies organisent certaines fonctions spécialisées différemment, mais il est utile que ces fonctions soient présentées d'une manière uniforme aux fins de cohérence sur le plan analytique. Par exemple, étant donné certaines de ses caractéristiques, le Compte des opérations de change du Gouvernement du Canada serait normalement classé dans le secteur des administrations publiques. Toutefois, comme cette activité est souvent menée par la banque centrale, ce compte est classé avec la Banque du Canada comme faisant partie de l'autorité monétaire sous contrôle fédéral dans le secteur des sociétés financières.

(f) La règle de résistance

Au fil du temps, les objectifs d'un organisme peuvent évoluer dans différentes directions. Par exemple, l'organisme peut ne pas atteindre son but d'autosuffisance financière ou des modifications apportées à sa loi habilitante peuvent entraîner une modification de son mandat. Un examen annuel des opérations financières des organismes garantit l'uniformité des traitements aux fins de classification. S'il y a des changements, la décision de classification est réexaminée et l'organisme est réévalué.

On procède à une révision entraînant la reclassification d'une unité institutionnelle du secteur public d'un secteur économique à un autre seulement dans le cas d'un changement important de la principale source de revenu de l'entité, constat qui doit s'étendre sur plusieurs années, ou encore si une modification apportée à la loi habilitante de l'entité entraîne une modification de son mandat et de son financement.

Le but de ce processus de révision permanent garantit que l'organisme est toujours classé comme il se doit et permet d'éviter les reclassifications susceptibles d'entraîner des distorsions des séries statistiques chronologiques. Cette mesure d'assurance de la qualité s'appelle règle de résistance.

Le processus de décision de classification dans le secteur public

3.05 Le processus de décision de classification dans le secteur public comprend quatre étapes.

3.06 La première étape consiste à faire des recherches et à recueillir des renseignements sur l'organisme examiné. L'évaluation aux fins de la classification est habituellement fondée sur des documents accessibles au public. Par exemple, le statut, les pouvoirs et les exigences opérationnelles d'un organisme sont énoncés dans sa loi habilitante. Les données sur le rendement opérationnel et financier sont publiées dans le rapport annuel de l'organisme.

3.07 La deuxième étape consiste à documenter les critères d'inclusion dans le secteur public et à les appliquer aux renseignements contenus dans la loi habilitante, le rapport annuel et les états financiers vérifiés de l'entité.

3.08 La troisième étape consiste à évaluer tous les critères d'inclusions dans le secteur public afin de déterminer le statut d'unité institutionnelle, le contrôle et le secteur d'activité économique de l'organisme. On rédige alors une justification qui résume les conclusions et énonce la décision de classification finale.

3.09 À la dernière étape, on attribue à l'entité les codes de classification qui identifient son activité primaire selon divers systèmes de classification. Les principaux systèmes de classification utilisés sont les suivants :

• le Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC) – Classification des unités institutionnelles par secteur;
• le Système de classification des industries de l'Amérique du Nord (SCIAN).

3.10 La décision de classification d'une entité du secteur public constitue le document officiel qui résume tous les renseignements pertinents liés à la classification d'une entité.

Graphique 3.1 Le processus de décision de classification dans le secteur public

3.11 Pour de plus renseignements, veuillez consulter le Guide du secteur public du Canada, Statistique Canada, n^o 12-589-X au catalogue.