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    Système de gestion financière (SGF) 2009

    Chapitre 2
    Historique

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    2.01 Le premier rapport officiel sur les finances publiques a été publié par le Bureau fédéral de la statistique (maintenant Statistique Canada) et portait sur l'année 1919. Il s'agissait d'un rapport sur la statistique municipale qui couvrait 50 municipalités dont la population excédait 10 000 habitants. Dans la préface de ce rapport, R.H. Coats, statisticien fédéral d'alors, écrivait : « … la condition essentielle d'une statistique comparative est l'adoption d'un système municipal uniforme de comptabilité et d'états financiers. En 1918, le Bureau fédéral de la statistique a rédigé, à l'intention des provinces, un document décrivant un tel système et proposait une collaboration entre le Bureau fédéral de la statistique et les provinces. On s'est rendu compte, cependant, que le problème était complexe et de grande envergure et qu'il serait impossible d'agir de façon précise sans un examen attentif des détails, lequel pourrait faire l'objet d'une conférence réunissant des représentants du gouvernement fédéral et des provinces ».

    2.02 Pendant de nombreuses années par la suite, dans le domaine des finances publiques, le Bureau s'est fixé deux objectifs qu'il a poursuivi simultanément, à savoir (i) la production d'un ensemble de séries cohérentes et compatibles de statistiques financières et de statistiques sur l'emploi pour toutes les composantes de l'administration publique du Canada et (ii) la mise en œuvre d'un système commun de comptabilité et de déclaration des données financières pour toutes ces composantes. On examine ici séparément les progrès réalisés en vue d'atteindre ces deux objectifs.

    2.03 La première Conférence fédérale-provinciale sur la statistique des finances publiques a eu lieu en 1933. À la suite de cette conférence, on a demandé au Bureau de la statistique de préparer une classification normalisée des données à l'intention des provinces. Après la conception d'un calendrier de présentation des rapports, les travaux de mise au point, de révision et d'amélioration de systèmes de classification et de formulaires de déclaration uniformisés se sont poursuivis dans le cadre d'une série de rencontres fédérales-provinciales qui ont eu lieu en 1943, 1945, 1947, 1952 et 1953 et d'une série de réunions de comités tenues de 1954 à 1960. La première conférence sur la statistique municipale a eu lieu en 1937. D'autres l'ont suivie en 1940, 1947, 1948, 1953 et 1958, ainsi qu'une série de sept réunions tenues de 1967 à 1970. Les réunions annuelles sur la statistique municipale ont débuté en 1971. Au cours de ces réunions, on a conçu et révisé des calendrier de présentation des données à l'intention des provinces que l'on a diffusés en annexe aux procès-verbaux de ces réunions. En 1942, on a publié pour la première fois un manuel d'instructions à l'intention des municipalités qui a été révisé en 1950, puis en 1960. En 1970, on a publié un nouveau manuel1, qui sert encore aujourd'hui de guide principal aux répondants municipaux.

    2.04 Pourtant, la création d'un système uniforme de comptabilité et de déclaration des données financières pour toutes les composantes de l'administration publique du Canada semble être plus lointaine que jamais. Il suffit, pour s'en convaincre, d'examiner les comptes publics (CP) fédéraux et provinciaux, ainsi que les états financiers municipaux. Certaines provinces remanient les données de leurs CP pour produire des tableaux supplémentaires contenant des approximations des données prévues par le cadre de référence du SGF.

    Même si les déclarations annuelles que présentent les municipalités aux administrations publiques provinciales s'inspirent en grande partie de ce cadre de référence, les systèmes de comptabilité et les registres sur lesquels elles s'appuient restent toujours aussi disparates. Ce fait n'est guère surprenant puisque l'objectif principal de ces systèmes et de ces registres est de permettre à l'administration publique ou au conseil de s'assurer que ses finances sont bien gérées, conformément aux lois et aux règlements pertinents; naturellement, les systèmes et les registres doivent aussi permettre d'établir le lien entre les opérations financières et les responsabilités administratives. Étant donné la variété de tailles, de structures organisationnelles et de rôles des administrations publiques au Canada, il est douteux qu'on arrive un jour à mettre en place un système de comptabilité uniforme.

    2.05 Le Bureau a conçu le SGF pour supporter la production des séries de données financières et des statistiques connexes pour toutes les composantes de l'administration publique. Ainsi, les administrations publiques reconnaissent comme étant appropriés à leurs opérations externes les concepts et les classifications qu'elles ont refusé d'appliquer à leurs opérations internes. Les tableaux supplémentaires mentionnés plus haut ne sont pas la seule preuve de ce changement d'attitude. Le système est aussi considéré comme étant le mieux adapté aux travaux du Comité du régime fiscal formé durant les années 60 et à ceux du Groupe de travail tripartite sur les finances publiques (1974 à 1976); qui plus est, il est enchassé dans les diverses lois sur les accords fiscaux entre l'administration publique fédérale et les provinces.

    2.06 Les résolutions adoptées à la Conférence fédérale-provinciale de 1933 sur la statistique des finances publiques provinciales furent à la base de la création du SGF contemporain. Ces résolutions stipulent notamment « qu'on devrait classer les recettes principalement selon leur source » et « qu'on devrait déclarer les dépenses selon les diverses fonctions d'administration publique ». Ces résolutions sanctionnent l'approche adoptée par le Bureau fédéral de la statistique pour produire les séries de statistiques sur les finances des administrations publiques municipales et provinciales dont l'origine remonte à 1918 et à 1921, respectivement.

    2.07 La conception de systèmes statistiques a pour objet de faciliter l'analyse des principaux sujets d'intérêt. Or, l'importance relative des sujets, ainsi que la façon dont ils sont perçus changent au fil du temps. Par conséquent, les systèmes de classification qui servent à identifier et à décrire les composantes d'un système statistique doivent évoluer également.

    2.08 Dans sa forme initiale, avant la Deuxième guerre mondiale, le SGF dépeignait les administrations publiques provinciales et locales comme des entités indépendantes, mais le Système n'a couvert les activités fédérales qu'à partir de 1953. L'accent était mis sur la façon dont les recettes de sources propres étaient dépensées et sur les activités ministérielles. Il ne reflétait les opérations des organismes à vocation particulière que dans la mesure où ils produisaient des recettes nettes pour l'administration publique dont ils relevaient ou recevaient des sommes nettes de celle-ci. Les conférences du début des années 40 et les travaux de la Conférence sur la reconstruction ont abouti à une définition plus précise de l'univers des administrations publiques. On y a inclus pour la première fois un certain nombre d'organismes administratifs et spéciaux et on a appliqué un nouveau cadre de classification afin de produire des données plus détaillées sur les opérations des administrations publiques. De surcroît, on a adopté le concept des recettes et des dépenses « générales » (autrement dit la consolidation des opérations courantes et de capital), conformément au concept révisé de l'univers des administrations publiques englobant les ministères, les commissions et les organismes exécutant des fonctions comparables à ces ministères, les organismes ayant une activité « industrielle » ou « commerciale » pour répondre avant tout aux besoins des administrations publiques dont ils relèvent, les établissements publics, comme ceux consacrés à l'enseignement, à la prestation de services de santé et de bien-être ou à l'administration de la justice, les régimes universels d'assurance sociale [Régime de pensions du Canada (RPC) et Régime de rentes du Québec (RRQ)], les caisses de retraite des fonctionnaires gérées par les administrations publiques et les fonds de roulement.

    2.09 Au cours de la décennie suivante, les travaux ont visé à élaborer des séries statistiques conformes aux concepts du SGF. Ces efforts ont été couronnés par la publication d'un chapitre sur les finances publiques dans Historical Statistics of Canada (M.C. Urquhart, rédacteur en chef, K.A.H. Buckley, rédacteur adjoint, Cambridge/Macmillan, 1965) et par la parution de la publication Historical Review, Financial Statistics of Governments in Canada, 1952 à 1962 [Bureau fédéral de la statistique (BFS) (aujourd'hui Statistiques Canada (SC)), no 68-503 au catalogue, 1966] qui regroupait les principales statistiques préparées pour le Comité du régime fiscal. Ajoutées aux séries annuelles de statistiques individuelles et consolidées fondées sur le SGF pour les divers paliers d'administration publique, ces publications ont marqué l'arrivée à maturité du SGF.

    2.10 Par ailleurs, le domaine des finances publiques a subi d'importantes transformations qui ont eu des répercussions considérables sur le SGF. La collaboration entre les paliers fédéral, provincial, territorial et local d'administration publique s'est intensifiée à mesure qu'ont été mis sur pied des programmes collectifs exigeant, dans diverses mesures, la participation de deux ou même des trois paliers d'administration publique, ainsi que des programmes financés en majorité par un palier donné d'administration publique mais dont les services qui en font l'objet sont fournis par un autre. Cependant, l'évolution n'a pas toujours eu lieu dans le sens d'une collaboration plus étroite. En 1965, le Québec s'est « retiré » de plusieurs programmes conjoints fédéraux-provinciaux et a obtenu des dégrèvements de l'impôt fédéral sur le revenu et d'autres compensations fiscales pour remplacer les transferts au titre de ces programmes.

    2.11 Cette évolution des opérations publiques et des relations entre administration a eu des répercussions importantes sur le SGF. Au lieu de se concentrer sur les activités exécutées par une administration publique en utilisant ses propres ressources, par la méthode dite « générale nette », on a mis l'accent, avec la méthode dite « générale brute », sur l'ensemble des activités d'une administration publique, y compris celles exécutées en collaboration avec ou au nom d'autres administrations publiques, ainsi que les sommes versées à d'autres administrations publiques pour services rendus. Par conséquent, on a cessé de mettre l'accent sur les activités directement attribuables à une administration publique particulière (ou à un groupe d'administrations publiques) pour se concentrer sur l'effet global des opérations de l'administration publique observée.

    2.12 Parallèlement, le Bureau a entrepris l'examen complet des systèmes de classification. Les premiers examens ont eu lieu à la suite des conférences fédérales-provinciales sur la statistique des finances publiques provinciales (voir le paragraphe 2.03) durant lesquelles furent créés des groupes de travail comptant des fonctionnaires provinciaux et fédéraux. Une fois les travaux d'un groupe de travail terminés, on convoquait une nouvelle conférence afin de les examiner, de les modifier au besoin, puis d'en faire connaître les résultats. Toutefois, en 1965, on a suivi une stratégie différente. L'approche retenue s'articula à partir de la huitième conférence fédérale-provinciale sur la statistique des finances publiques municipales tenue en 1966. Ces conférences fédérales-provinciales ont continué jusqu'en 1970. Le groupe de travail était formé des membres de la Division des administrations publiques du BFS (qui est devenue plus tard la Division des finances publiques puis, aujourd'hui, la Division des institutions publiques de StatCan). Certaines tâches ont été confiées au groupe de travail durant la première séance de la conférence. Durant la deuxième séance, les participants ont examiné les travaux du groupe et lui ont attribué d'autres tâches. En tout, l'examen complet des systèmes de classification et des formulaires de déclaration a nécessité sept séances.

    2.13 Les résultats immédiats de cette conférence, publiés dans le manuel en trois volume intitulé « Système d'information financière à l'usage des corporations municipales » (nos 12-532, 12-533 et 12-534 au catalogue, 1970), décrivait le SGF sous l'angle des finances municipales. Toutefois, ce manuel a constitué le point de départ pour l'édition, en 1972, de la publication intitulée « Le Système canadien des statistiques de la gestion financière des administrations publiques » (no 68-506 au catalogue, 1973, modifié en 1974 et 1984) où l'on présentait la première description générale du système.

    2.14 Au cours des années 70, on s'est appuyé de plus en plus sur le SGF pour analyser et décrire les opérations financières des administrations publiques. Étant donné l'évolution constante de tous les aspects de la gestion des finances publiques et de la structure des organismes publics, il a fallu de nouveau mettre le manuel à jour. En 1980, les employés de StatCan et les agents fédéraux, provinciaux et territoriaux des finances ont reçu une première ébauche du document révisé. Le processus de révision a duré quatre ans. À la réunion de mars 1984, les membres du Comité fédéral-provincial de la statistique des administrations publiques (rebaptisé cette année-là « Comité fédéral-provincial de la statistique du secteur public ») ont sanctionné officiellement une troisième ébauche du manuel du SGF. Ce manuel a subséquemment été publié sous le titre « Le système statistique de gestion des finances publiques » (no 68-507 au catalogue).

    Ce dernier ajout comportait un énoncé plus complet du cadre conceptuel du SGF et le perfectionnement de plusieurs définitions, notamment celle de l'entreprise publique. Il élargissait aussi le système de classification appliqué aux recettes et aux dépenses et modifiait les catégories économiques employées pour la classification croisée des dépenses.

    2.15 Les finances publiques et les systèmes statistiques ont continué d'évoluer après la mise à jour de 1984. La révision historique de 1997 a permis de mieux harmoniser le SGF au Système de comptabilité nationale du Canada (SCNC) et à d'autres systèmes statistiques. De meilleures façons de mesurer l'évolution des finances publiques furent réalisées. L'annexe A du manuel donne le détail des changements apportés au cours de cette révision. L'édition révisée de 1999 du manuel, qui reflète ces progrès, présente :

    (a) Les résultats de l'harmonisation des concepts du SCNC et du SGF mise en œuvre pour éliminer les discordances entres les deux systèmes et pour simplifier le rapprochement avec d'autres systèmes statistiques.

    (b) Les résultats de la mise en œuvre de la couverture complète du secteur public dans tous les programmes de Statistique Canada.

    (c) L'évolution de tous les aspects des finances publiques depuis la dernière révision du manuel en 1984.

    (d) L'intégration de la classification harmonisée des recettes résultant de l'harmonisation des concepts du SCNC et du SGF.

    Les problèmes majeurs soulevés durant le processus d'examen, tout spécialement durant la révision historique de 1997 du SCNC, ont été étudiés durant les réunions de 1996, 1997 et 1998 du Comité fédéral-provincial de la statistique du secteur public. En outre, en 1996 et en 1997, des spécialistes de StatCan ont rencontré des fonctionnaires fédéraux pour discuter de plusieurs sujets et pour évaluer les répercussions des révisions proposées sur les accords fiscaux entre l'administration publique fédérale et les provinces.

    Note

    1. Système d'information financière à l'usage des corporations municipales (nos 12-532, 12-533 et 12-534 au catalogue).
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