Cadre de la statistique de l'énergie au Canada
Chapitre 1 Vue d’ensemble de l’énergie et de la statistique de l’énergie au Canada Chapitre 1
Vue d’ensemble de l’énergie et de la statistique de l’énergie au Canada

1.1 Le secteur canadien de l’énergie

Toute activité économique exige de l’énergie pour transformer des ressources en biens et services à valeur économique. L’énergie joue donc un rôle d’une importance fondamentale dans l’économie canadienne et dans la vie quotidienne des Canadiens. De plus, le Canada est l’un des très rares pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ayant la capacité d’approvisionner d’autres pays en énergie, ce qui accroît davantage l’importance du secteur canadien de l’énergie.

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Les divers ordres de gouvernement au Canada reçoivent d’importants revenus en provenance du secteur de l’énergie sous forme d’impôts directs et indirects, de redevances à la Couronne et de ventes de terres. Ces revenus essentiels pour le développement économique et social permettent de financer les programmes économiques et sociaux offerts aux Canadiens.

Le Canada jouit d’une abondance naturelle de diverses ressources énergétiques, dont le pétrole et le gaz issus de sources conventionnelles et non conventionnelles, l’hydroélectricité, l’uranium, le charbon, la biomasse, la géothermie ainsi que l’énergie éolienne, solaire et de la marine. Environ 79 % de l’électricité du Canada est produite à partir de sources non émettrices de gaz à effet de serre (GES). Classé parmi les cinq premiers rangs au chapitre des réserves et de la production de pétrole, de la production et des exportations de gaz naturel, ainsi que de la production d’hydroélectricité et d’uranium, le Canada est un intervenant important sur le marché mondial de l’énergie. Un défi de taille pour le secteur de l’énergie et les activités connexes du Canada, c’est la nature hautement dynamique du secteur, tant à l’intérieur du pays qu’à l’échelle mondiale. Tout en offrant de nouveaux débouchés, ce dynamisme apporte de nouveaux défis à la gestion des enjeux tels que la gestion et le développement responsables des ressources, l’efficacité énergétique, la durabilité environnementale, les mesures et les interventions d’urgence, de même que le développement et la diversification des marchés, avec les considérations connexes associées au transport d’énergie.

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1.2 La gestion des ressources énergétiques au Canada : une responsabilité commune

La Loi constitutionnelle du Canada prévoit une division de la compétence en matière d’énergie. Alors que les responsabilités sont clairement énoncées dans la plupart des domaines, elles sont partagées dans d’autres, ce qui complique les choses. Dans la plupart des cas, les provinces sont les principales responsables en matière d’énergie et d’électricité. La Constitution attribue un pouvoir exclusif des provinces en ce qui a trait à la gestion des ressources énergétiques à l’intérieur de leurs frontières, ainsi qu’aux échanges et au commerce sur leur territoire. Le gouvernement fédéral, quant à lui, est responsable de la gestion des ressources énergétiques dans les zones limitrophes (terres appartenant à l’État dans le Nord canadien et les zones extracôtières). Toutefois, le gouvernement fédéral a conclu ou négocie actuellement un certain nombre d’accords de transfert de responsabilités ou de gestion concertée qui prévoient le transfert des pouvoirs aux gouvernements territoriaux dans le Nord et à des conseils fédéraux-provinciaux de gestion des ressources extracôtières. Le gouvernement fédéral a un pouvoir particulier en ce qui concerne l’uranium et la sûreté nucléaire. Il est également responsable des politiques d’intérêt national, qui peuvent avoir des répercussions en matière d’énergie dans les domaines de l’environnement, du développement économique, de la sécurité énergétique, des sciences et de la technologie. Bien que les provinces soient responsables des échanges et du commerce à l’intérieur de leurs frontières, l’autorité du gouvernement fédéral s’exerce sur les échanges et le commerce interprovinciaux et internationaux.

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Le plus important domaine où la responsabilité est partagée entre les gouvernements fédéral et provinciaux est celui de l’environnement. Les gouvernements provinciaux ont compétence sur les répercussions à l’intérieur de leurs frontières. Mais les répercussions environnementales se manifestent parfois au-delà des frontières provinciales, et le gouvernement fédéral est responsable des répercussions interprovinciales et internationales. En vertu d’une disposition législative précise, le Canada est responsable quand des conséquences se répercutent sur les terres fédérales ou le pouvoir fédéral, par exemple, si les pêches ou les eaux navigables sont touchées.

1.3 Le système de la statistique de l’énergie du Canada

Les ressources énergétiques et l’utilisation d’énergie dans un pays aussi vaste que le Canada ont des caractéristiques régionales évidentes et importantes. Les priorités relatives à la collecte de données varient d’un secteur de compétence à l’autre, selon les principales ressources énergétiques disponibles et les principaux enjeux en matière de gestion des ressources. Les sources de données sur l’énergie au Canada témoignent de cette diversité. Au niveau fédéral, Statistique Canada (StatCan), Ressources naturelles Canada (RNCan), Environnement Canada (EC) et l’Office national de l’énergie (ONE) comptent parmi les principaux fournisseurs de données. Les organismes de réglementation provinciaux et territoriaux, comme l’Alberta Energy Regulator (AER), la British Columbia Oil and Gas Commission et la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO) constituent également des sources clés de données sur l’énergie dans leur secteur de compétence respectif. Les organisations non gouvernementales peuvent aussi jouer un rôle important dans la collecte de données.

Organismes statistiques

Les organismes statistiques compilent un vaste éventail de données primaires dans le cadre du mandat étendu qui leur est confié, soit de recueillir et de publier des statistiques sur les enjeux économiques, sociaux et démographiques. Sans ces statistiques, très peu d’analyses secondaires pourraient être effectuées sur l’utilisation d’énergie ou l’approvisionnement énergétique. L’adoption de la Loi sur la statistique a fait en sorte d’investir Statistique Canada le mandat de recueillir toutes sortes de renseignements statistiques, y compris des renseignements sur l’énergie aux échelons national, provincial et territorial.

StatCan recueille des données sur l’énergie par la voie de différents secteurs de programme. Le Programme de la statistique de l’énergie (PSE) de StatCan représente la principale source de données volumétriques primaires sur l’énergie au Canada^{Note 1}. D’autres parties de StatCan recueillent aussi des données liées à l’énergie, telles que des données sur les ventes et la consommation de carburant par les secteurs des transports, le transport des produits énergétiques, les valeurs et les volumes des importations et des exportations de produits énergétiques, ainsi que l’emploi et les investissements dans le secteur de l’énergie. En outre, des données sur l’énergie sont intégrées à plusieurs indicateurs économiques clés au moyen du Système de comptabilité nationale, y compris le calcul du produit intérieur brut (PIB), les tableaux d’entrées-sorties et les indicateurs environnementaux.

En plus de StatCan, il y a des bureaux de la statistique provinciaux et territoriaux qui recueillent un éventail de données locales pour leurs propres fins statistiques, de recherche et d’information. Des accords de partage des données conclus entre divers organismes statistiques fédéraux, provinciaux et territoriaux permettent à plusieurs secteurs de compétence d’améliorer leur efficacité et de réduire leurs coûts, ainsi que le fardeau des répondants. Ces organismes fournissent souvent des sommaires descriptifs afin d’aider les utilisateurs à comprendre les données présentées.

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Organismes de réglementation

Les organismes de réglementation produisent des données primaires associées à leurs activités. Ces données concernent donc souvent leur mandat de base, comme la réglementation de la production de pétrole et de gaz, la supervision de l’approvisionnement en électricité ou la réglementation des exportations d’énergie. De plus, ces organismes peuvent publier des rapports analytiques qui soutiennent leurs activités de réglementation. Ceux-ci peuvent comprendre une évaluation des ressources, des analyses de l’offre et de la demande et des rapports sur les perspectives du marché. L’ONE est un exemple d’organisme de réglementation fédéral effectuant ce genre de travail. Il a pour mandat de réglementer les aspects internationaux et interprovinciaux des secteurs du pétrole, du gaz et de l’électricité. À l’appui de son mandat de base, l’ONE compile des données fondées sur les rapports de société qu’il recueille. En particulier, l’Office publie des statistiques sur les exportations de pétrole brut et de produits du pétrole, de gaz naturel, de liquides du gaz naturel (LGN) et d’électricité. L’ONE publie aussi des études sur le marché de l’énergie et des perspectives complètes de l’offre et de la demande d’énergie sur le marché canadien.

La plupart des provinces et des territoires se sont également dotés d’organismes de réglementation de l’énergie ayant des mandats et des responsabilités propres à leur secteur de compétence. En Alberta, par exemple, l’AER a le mandat de surveiller le développement des ressources énergétiques et de produire des rapports à ce sujet. L’AER produit un rapport annuel sur les réserves, la production, la consommation et l’utilisation des produits énergétiques. Voici d’autres exemples d’organismes de réglementation :

• Alberta Utilities Commission
• British Columbia Oil and Gas Commission
• Commission canadienne de sûreté nucléaire
• Commission de l’énergie et des services publics du Nouveau-Brunswick
• CEO, Office Canada-Terre-Neuve-et-Labrador des hydrocarbures extracôtiers

Autres ministères

Il existe d’autres ministères aux échelons fédéral, provincial et territorial qui recueillent et diffusent des données relatives à l’énergie dans le cadre de l’exécution de leur mandat respectif. Les renseignements produits par ces ministères découlent d’initiatives de collecte de données ou sont le fruit d’exercices internes de modélisation et d’établissement de prévisions. Ces ministères interprètent et organisent les données pour appuyer l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques, des règlements, des projets et des programmes. Les ministères fournissent aussi des renseignements qui visent à répondre aux besoins du grand public.

L’Office de l’efficacité énergétique (OEE) de RNCan, par exemple, est responsable de la Base de données nationale sur la consommation d’énergie, qui est une source exhaustive de données sur la consommation d’énergie et l’efficacité énergétique au niveau de l’utilisation finale au Canada. L’OEE publie également le rapport Évolution de l’efficacité énergétique au Canada et le Guide de données sur la consommation d’énergie. Ces données aident le public à prendre de bonnes décisions au moment de choisir un véhicule écoénergétique ou d’acheter un appareil électroménager ENERGY STAR, ou tout autre produit ou appareil homologué.

EC est chargé de dresser l’inventaire des gaz à effet de serre (GES) du Canada et d’en rendre compte chaque année, avec l’apport de nombreux experts et scientifiques à l’étendue du Canada. Cet inventaire fait état des émissions et des absorptions pour six secteurs, dont celui de l’énergie.

L’Alberta publie des rapports sur la part de la consommation mondiale de pétrole qui est attribuable aux sables bitumineux – d’après les données de l’AER et de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) – pour démontrer l’efficacité de son régime de redevances.

Autres sources d’information sur l’énergie

Une foule d’autres établissements participent à la production de divers produits, comme des rapports analytiques, sur les enjeux énergétiques canadiens. Ces établissements vont d’établissements non gouvernementaux à des organismes et à des associations du secteur privé. Les produits vont de documents de travail stratégiques à des analyses de marché propres au Canada. Les représentants des gouvernements fédéraux et provinciaux font largement appel à un certain nombre de rapports quotidiens, hebdomadaires, mensuels, trimestriels et annuels produits par ces groupes.

Un certain nombre d’organismes étrangers et internationaux d’importance fournissent également des informations utiles sur l’énergie. Par exemple, l’AIE recueille, traite et publie des données et des renseignements au sujet de l’énergie. L’Energy Information Administration (EIA), organisme statistique et analytique du Département de l’énergie des États-Unis, recueille, analyse et diffuse des données indépendantes sur les tendances régionales et mondiales dans le secteur de l’énergie, y compris des profils de pays. L’EIA produit notamment des rapports hebdomadaires sur l’état de certains marchés et produits énergétiques et des rapports mensuels sur les tendances du marché. Chaque année, elle publie aussi un rapport d’examen ainsi qu'un rapport sur les perspectives. L’AIE et l’EIA fournissent toutes deux des renseignements sur l’énergie concernant le Canada.

1.4 L’importance de la statistique de l’énergie au Canada

Les statistiques énergétiques sont couramment utilisées par le gouvernement, l’industrie et les universitaires, parmi d’autres. Des données de grande qualité servent de fondement aux décisions basées sur des données probantes en matière de politiques et de réglementation. Elles permettent aux intervenants industriels dans le secteur de l’énergie et d’autres secteurs de prendre en temps opportun des décisions d’investissement et d’affaires efficaces. Elles font en sorte que le grand public soit mieux placé pour prendre des décisions concernant l’utilisation d’énergie et participer aux débats d’orientation. Elles aident les organisations non gouvernementales à mieux éclairer le dialogue public sur l’énergie.

Appuyer les priorités gouvernementales

L’énergie représente une priorité pour les gouvernements à travers le Canada. C’est un important moteur de l’économie canadienne et elle se trouve au cœur de la réduction des émissions de GES. La disponibilité de données crédibles, fiables et complètes est essentielle aux engagements gouvernementaux en matière de prise de décisions éclairées qui sont fondées sur la science et des données probantes. La statistique de l’énergie apporte des contributions importantes, quoique souvent sous-estimées, à l’élaboration des éléments suivants :

• Les lois et les règlements fédéraux et provinciaux : par exemple, les statistiques sur la production et le transport d’énergie ont orienté les récents changements entourant les régimes de sécurité du transport par voie maritime et par pipeline, les lois fondées sur le principe du pollueur-payeur, la réglementation visant à réduire les émissions de GES à l’échelon fédéral, ainsi que les modifications apportées aux régimes fiscaux et de redevances des provinces.
• Les politiques : grâce à l’information au sujet de la situation énergétique canadienne et de la contribution apportée par le secteur de l’énergie à l’économie canadienne, à l’analyse de cette information et à la prestation de conseils éclairés sur les positions canadiennes en affaires internationales.
• Les programmes : les statistiques sur l’utilisation d’énergie et les émissions qui en découlent permettent d’orienter l’élaboration et la mise en œuvre des investissements du gouvernement du Canada pour encourager l’infrastructure verte, de l’efficacité énergétique, des technologies d’énergie propre et de la production d’énergie et de carburants plus propres.

Respecter les obligations internationales en matière de rapports

En tant que chef de file mondial en matière d’énergie, il importe que le Canada respecte les normes internationales en ce qui a trait à la déclaration des données sur l’énergie. Le Canada s’est engagé à présenter à un certain nombre d’organismes internationaux des données sur la production, le commerce, les stocks, l’utilisation nationale et les prix de toutes les formes d’énergie :

• Le Canada, comme membre de l’AIE, fournit des réponses aux questionnaires mensuels, trimestriels et annuels. Ces activités de déclaration appuient des produits de l’AIE tels que le rapport mensuel sur le marché du pétrole et la publication annuelle sur les perspectives énergétiques mondiales World Energy Outlook.
• Des données sont fournies, ou l’AIE en fait part, à des organismes comme la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), le Forum international de l’énergie (FIE) et la Division de statistique de l’Organisation des Nations Unies (DSNU).
• Le Canada est également l’un des plus de 90 pays participant à l’Initiative commune sur les données pétrolières (JODI), dans le cadre d’un effort international visant à contribuer à la transparence et à la stabilité du marché. L’initiative JODI, qui a été lancée en 2001, est gérée par six organismes internationaux, dont l’AIE et l’APEC, et est coordonnée par le FIE. Les efforts initiaux étaient axés sur le pétrole, des données relatives à l’offre et à la demande sur le marché du pétrole étant recueillies et diffusées chaque mois.
• Le succès de l’initiative JODI sur le pétrole et le besoin de transparence sur le marché du gaz naturel ont mené au lancement de l’initiative JODI sur le gaz en 2012 et à la diffusion officielle de la base de données JODI sur le gaz en mai 2014.

De plus, des données énergétiques complémentaires sur des sujets tels que les inventaires des émissions de GES et des principaux polluants atmosphériques sont déclarées à l’échelle internationale dans le cadre de plusieurs initiatives, dont la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU).

Informer les Canadiens

Les statistiques énergétiques sont importantes pour que les Canadiens soient bien informés, surtout étant donné l’attention publique entourant les questions énergétiques et environnementales. Dans son rapport de 2012 intitulé Maintenant ou jamais : Le Canada doit agir d’urgence pour prendre sa place dans le nouvel ordre mondial de l’énergie, le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles a conclu qu’il était essentiel de mieux sensibiliser les Canadiens en matière d’énergie. La même année, un rapport traitant de l’information sur l’énergie au Canada qui a été préparé pour la Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines (CMEM) indiquait que les renseignements et la sensibilisation en matière énergétique constituaient un champ d’action prioritaire. Dans le rapport de 2013 intitulé Saisir l’opportunité, la CMEM a nommé les connaissances en matière de ressources parmi les neuf domaines de collaboration prioritaires entre les gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux au Canada.

Il est indispensable d’avoir accès à des données actuelles de grande qualité sur l’énergie pour appuyer le dialogue public et aider les Canadiens à faire des choix éclairés en ce qui concerne :

• l’utilisation plus efficace de l’énergie;
• la mise en valeur responsable des ressources énergétiques du Canada, le transport sécuritaire des produits énergétiques, ainsi que l’acceptation sociale des activités connexes;
• l’adoption de technologies énergétiques nouvelles et novatrices dans les foyers et les entreprises;
• la réduction des émissions de GES.

1.5 La base d’un système efficace de la statistique de l’énergie

Un système efficace de la statistique de l’énergie doit reposer sur un cadre juridique solide complété par des arrangements institutionnels appropriés entre tous les organismes gouvernementaux pertinents. Le cadre juridique est constitué d’un ensemble de lois et de règlements qui précisent les droits et les responsabilités des organismes qui recueillent, produisent, diffusent ou utilisent des statistiques ou des produits statistiques.

Au Canada, la Loi sur la statistique autorise Statistique Canada à mener les activités suivantes :

• Recueillir, compiler, analyser, dépouiller et publier des renseignements statistiques.
• Collaborer avec les ministères à la collecte, à la compilation et à la publication de renseignements statistiques.
• Recenser la population du Canada et faire le recensement agricole du Canada.
• Veiller à prévenir le double emploi dans la collecte des renseignements.
• Favoriser et mettre au point des statistiques sociales et économiques intégrées et coordonner des projets pour l’intégration de telles statistiques.

Sous le régime de la Loi, StatCan a accès aux dossiers tenus par les gouvernements au Canada et, dans certains cas, il peut obliger les entreprises et les personnes à fournir des renseignements. La Loi prévoit aussi la publication des renseignements recueillis tout en garantissant la confidentialité des données identifiables. La législation porte un engagement formel envers les répondants stipulant que l’information que StatCan transmet ne sera pas divulguée à qui que ce soit dans une forme qui permettrait d’identifier le répondant sans son autorisation.

Les arrangements institutionnels sont aussi un complément important au cadre juridique. De tels arrangements permettent la collecte, la compilation, la normalisation et l’intégration des renseignements répartis entre différentes entités. Les arrangements institutionnels favorisent aussi l’harmonisation des méthodes et des concepts utilisés avec les normes et les recommandations internationales afin de permettre la collecte des données nécessaires à la production systématique de statistiques énergétiques officielles de haute qualité, comparables à l’échelle internationale. Ces arrangements permettent aussi la collecte de données plus rationalisée, plus rentable et plus efficace par la prévention du chevauchement des efforts, la mise en commun des pratiques exemplaires et la réduction du fardeau des répondants. Un élément essentiel des arrangements institutionnels est la mise en place d’une gouvernance claire, efficace et durable. Des arrangements institutionnels efficaces sont habituellement caractérisés par une définition claire des droits et des responsabilités de tous les organismes participant à la collecte et à la compilation des données et par la mise en place de modalités de travail officielles entre les organismes.

1.6 Le renforcement du système de la statistique de l’énergie du Canada

Le Canada est doté d’un système complet, efficace et bien établi de la statistique énergétique qui, en général, répond bien aux besoins des utilisateurs de données sur l’énergie. Toutefois, les nouveaux développements dans le secteur de l’énergie, la dynamique changeante du marché mondial et la demande croissante de données font en sorte que le système statistique canadien a de plus en plus de difficulté à satisfaire aux exigences des utilisateurs en matière d’actualité, de cohérence et de couverture des données (voir l’annexe D) certain nombre d’initiatives lancées ces dernières années font invariablement ressortir la nécessité d’améliorer le système de la statistique de l’énergie du Canada :

• Un atelier national sur la statistique de l’énergie organisé par RNCan (2007);
• Un rapport « Ciel bleu » préparé par le PSE de StatCan (2008);
• Le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles (2012);
• La Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines (CMEM), (2012);
• Un examen du contenu des enquêtes sur la statistique de l’énergie qui a été réalisé par le PSE de StatCan (2012-2013).

Il existe actuellement un certain nombre de défis quant à l’amélioration de la qualité, du champ d’application et de la pertinence de la statistique canadienne de l’énergie. L’évolution continuelle du secteur de l’énergie, la diversité des organismes administratifs, statistiques et de réglementation au Canada et le vaste éventail des besoins des utilisateurs n’en sont que quelques exemples. S’ajoutent à ces obstacles chroniques de nouvelles difficultés qui découlent du développement dynamique dans le secteur canadien de l’énergie et sur le marché mondial de l’énergie.

Il importe que la collecte des données suive l’évolution du secteur de l’énergie, tout particulièrement pour permettre de mieux comprendre et évaluer les nouveaux enjeux ainsi que les technologies et les approches novatrices. Il faut trouver un équilibre entre l’utilisation efficace des ressources et la collecte des données nécessaires, en reconnaissant que les données nécessaires dépendront des besoins des utilisateurs de données, qu’il ne sera pas possible de répondre à tous les besoins et que l’absence de données de qualité pourrait, au bout du compte, coûter beaucoup plus cher que la collecte des données et les activités connexes.

Le cadre de la statistique de l’énergie au Canada décrit une approche efficace et approfondie à l’égard de la collecte, du traitement et de la diffusion de statistiques énergétiques et connexes au Canada.