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4. Par détail des actifs

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La présente section démontre que la croissance s'est répartie de façon différente d'une région à l'autre parmi les types d'actifs (tableau 2). Ces différences, comme le démontrent les figures qui suivent, se sont amplifiées après 1980, moment où les fonds se tarissaient pourles dépenses d'infrastructures. En effet, chacune des régions s'est relativement mieux dotée au niveau d'une fonction ou l'autre parce que les économies sont distinctes et que les cultures et les valeurs sont variées, commandant donc des besoins et des priorités différentes : la Colombie-Britannique dans l'environnement, les loisirs et les travaux d'ingénierie face à la venue prochaine des jeux olympiques; la culture et la sécurité ont été priorisées au Québec; pour l'Ontario c'étaient les centres sportifs, l'eau et les routes; les Prairies ont favorisé l'infrastructure marine (travaux d'irrigation); et les provinces de l'Atlantique, les édifices à vocation institutionnelle (comme les centres de formation).

Les actifs sont regroupés pour correspondre aux fonctions collectives suivantes énumérées selon leur importance dans le capital total en 2005 : l'infrastructure routière (y compris les ponts et les routes surélevées) qui comptent pour presque 40 % du capital d'infrastructure; la protection de l'environnement et l'approvisionnement en eau qui comptent ensemble pour presque le quart de toutes les infrastructures; les immeubles à bureaux qui comptent pour environ 10 % du capital; et le reste des actifs qui comptent pour 5 % ou moins du capital, soit les lieux de culture et de loisir (notamment les installations sportives); la construction marine et les équipements de transport et de communication; les bâtiments institutionnels; la sécurité; les bâtiments commerciaux et les travaux de génie; et les laboratoires de recherche (tableau A.3 en annexe)5. Les données par région sont pour la plupart présentées par habitant (en dollars constants de 1997), ce qui permet aussi d'éliminer en partie l'effet du ralentissement de la croissance de la population (de 1,9 % dans les années 1960 à 1,1 % dans les années 1990, avant de reprendre à 1,3 %).

Tableau 2
Croissance annuelle moyenne du capital total d'infrastructures gouvernementales par région et type d'actifs, 1961 à 2005

4.1 Le réseau routier

Le développement et l'exploitation de l'infrastructure routière, essentiels au mouvement des personnes et du commerce, orientent une grande partie de l'économie et sont entièrement à la charge des gouvernements. Il n'est donc pas étonnant de voirles routes etles ponts constituerla partie la plus importante (39,9 %) du capital d'infrastructures des administrations publiques. Les administrations provinciales et municipales se partagent à peu près égalementla propriété du réseau routier.

Le stock du capital d'infrastructure routière par habitant (en dollars constants de 1997) a augmenté fortement de 1960 à 1980, mais s'érode depuis pour se situer à 2 511 $ en 2005, sous l'ancien sommet de 3 019 $ atteint en 1979. De 1995 à 2000, le capital avait baissé en moyenne de 322 millions de dollars par année. Les administrations publiques ont relevé substantiellement leurs investissements dans le réseau routier, soit de 4,3 milliards de dollars en 1998 à 7,3 milliards de dollars en 2005, mais cette infusion n'a pas compensé le précédent recul des années 1980.

La capacité routière du Québec s'est accrue vivement pendant l'âge d'or de l'infrastructure routière des années 1960 et 1970, mais elle domine aussi le recul qui suit (figure 3). Durant les années 1960 et 1970, avec la tenue de l'Expo et des jeux olympiques, c'est un nouveau réseau de voies rapides qui prend forme, soit entre autres, l'autoroute Décarie6 et le tunnel Louis-Hippolyte Lafontaine sous le fleuve Saint-Laurent, le plus grand tunnel sous-marin au Canada construit depuis les années 1930. À la fin des années 1970, le Québec avait investi au moins autant par habitant dans son réseau routier que l'avait fait le reste du Canada partout ailleurs (figure 3).

Figure 3
Stock de capital d'infrastructures, par région – Ensemble du réseau routier

À la fin des années 1970, la construction d'autoroutes commence à décliner au Québec. La baisse des dépenses d'investissements et la dépréciation graduelle ont fait reculer le stock net de capital routier de façon considérable pendant les deux décennies suivantes, bien plus que partout ailleurs au pays. Au chapitre des ponts et des viaducs (figure 4a), le Québec investissait si peu que la valeur du stock de capital s'est abaissée en termes absolus d'un sommet au Canada de 1,6 milliard de dollars à 1,3 milliard de dollars, soit à peu près le même niveau que la Colombie-Britannique et les provinces de l'Atlantique, et même derrière les Prairies (quoique le Québec soit la plus grande province, avec une superficie de plus de 1,5 million de kilomètres carrés7, ou le quart du pays). Depuis 2001, le capital routier a commencé à se relever de nouveau.

L'âge moyen8 des ponts et viaducs au Québec a aussi constamment augmenté depuis 1976 pour s'établir à un niveau plus élevé que dans chacune des autres provinces. Non seulement le Québec est aussi vaste que les Prairies, mais plus de la moitié des exportations du Québec voyagent parles routes, bien plus que dans ces provinces. Le commerce a bondi à la suite de l'accord de libre-échange nord- américain. De plus, le nombre de véhicules immatriculés au Québec a presque doublé depuis 1975. La bulle de la construction routière est survenue plutôt durant les années 1980 dans les Prairies. Le capital d'infrastructures par habitant dans les routes a continué d'augmenter essentiellement jusqu'à la fin des jeux olympiques de Calgary. Parmi les provinces des Prairies, l'Alberta et la Saskatchewan ont le plus réduit leurs investissements dans les routes par la suite. Ces faibles taux peuvent être associés à une demande industrielle qui délaisse les routes à la faveur des trains de céréales, des oléoducs et des gazoducs. La Colombie-Britannique n'a pas investi suffisamment dans ses routes après Expo 1986 pour rattraper sa population.

L'Ontario est la seule région du pays où le stock de capital dans les routes poursuit sa progression durant les quatre décennies. L'Ontario a infusé moins de capital d'infrastructures que le Québec dans ses routes jusqu'au milieu des années 1980 (figure 4b). Par la suite, il a dépassé le Québec. La progression du stock de capital dans le réseau routier a été presque deux fois plus importante en Ontario qu'au Québec de 1961 à 2005.

Figure 4a
Stock de capital d'infrastructures, par région – Ponts et viaducs

Figure 4b
Stock de capital d'infrastructures, par région – Routes

Peut-être à cause de l'importance du tourisme, voici un type d'actif pour lequel les provinces de l'Atlantique se distinguent. L'infrastructure routière par habitant arrive au premier rang, loin devant les autres régions. De 1961 à 2005, les gouvernements du Nouveau-Brunswick et de l'Île-du-Prince- Édouard détiennent une grande partie de leur capital total d'infrastructure des administrations dans le système routier, soit au moins la moitié. Le taux élevé des investissements dans les routes et les ponts de l'Île-du-Prince-Édouard rend compte en bonne partie de la construction du pont de la Confédération raccordant l'île au continent en 1997.

4.2 L'environnement et les systèmes d'eau

L'environnement et les systèmes d'eau représentent le quart du capital des administrations publiques : 14,5 % pour l'environnement (les systèmes de traitement des eaux usées et des déchets) et 10,8 % pour les systèmes d'eau (surtout l'approvisionnement en eau potable). Le Canada est considéré comme un pays où l'eau est en grande abondance. Selon un rapport des Nations Unies, il vient au deuxième rang après la Finlande pour la qualité de ses richesses en eau. Alors que notre pays représente à peine 0,5 % de la population mondiale, il compte pour près de 20 % de toutes les réserves d'eau douce9.

Alors que les gouvernements provinciaux et municipaux se partagent la propriété des routes, c'est surtout au niveau des gouvernements locaux que se joue la gestion de l'environnement et des systèmes d'eau. En effet, les municipalités déboursent plus de 80 % de toutes les dépenses de capital à ce chapitre en fournissant un large éventail d'infrastructures publiques, notamment les usines de pompage et de filtration etles réseaux de distribution et de réservoirs d'eau. Comme pourles routes, la valeur des actifs du groupe de l'environnement et des systèmes d'eau a beaucoup augmenté de 1961 à 1981 avant de diminuer. Comme pour les routes la plupart des régions ont connu des baisses par habitant parla suite.

C'est la Colombie-Britannique (figure 5a) qui possède le plus de capital d'infrastructure lié à l'environnement par habitant, et le Québec, le moins. Le cas des provinces de l'Atlantique est particulier sous l'angle de la gestion des déchets. En effet, c'est la région où les infrastructures à cet égard sont les plus importantes par habitant. On peut supposer que la présence de ce capital encourage le développement des programmes de recyclage10. C'est la Nouvelle-Écosse qui recycle le plus au pays, soit 157 kilogrammes par personne, plus que la Colombie-Britannique qui est en deuxième place.

Figure 5a
Stock de capital d'infrastructures de l'environnement, par région – Total

Figure 5b
Stock de capital d'infrastructures de l'environnement, par région – Gestion des déchets et lutte contre la pollution

Figure 6
Stock de capital d'infrastructures, par région – Systèmes d'eau

L'investissement dans les systèmes d'eau a à peine compensé le vieillissement des équipements existants de 1993 à 2002. En fait, comme on le voit dans la figure 7a, à l'extérieur du Québec l'investissement dans les systèmes d'eau a pu absorber à peu près l'accroissement de la demande domestique seulement de 1961 à 1965 (telle qu'indiquée par l'évolution du parc immobilier). Par la suite, un déficit est apparu et il s'est agrandi jusqu'à récemment dans la plupart des régions du Canada. Au Québec, l'évolution se distingue légèrement des autres régions (figure 7b). Le Québec avait investi massivement dans ce secteur dans les années 1970 et 1980, beaucoup plus que le reste du Canada.

Figure 7a
Stock de capital d'infrastructures en systèmes d'eau et parc immobilier – Canada, Québec non compris

Figure 7b
Stock de capital d'infrastructures en systèmes d'eau et parc immobilier – Québec

4.3 Construction de bureaux

En ordre d'importance, après les routes et l'environnement, viennent les immeubles à bureaux avec 9,2 % de la valeur totale du capital des administrations publiques. Ce type d'actif domine dans les administrations fédérales avec 30,9 % du capital fédéral en 2005, devant les immeubles à usage institutionnel (12,7 %) et à la sécurité (11,2 %).

En importance relative du capital fédéral total, les immeubles à bureaux fédéraux ont gagné, en forte hausse par rapport à 16,3 % en 1961. Il s'agit d'un des peu nombreux types d'actifde l'administration fédérale à s'être accru constamment de 1961 à 2005 en termes absolus pour atteindre 7,6 milliards de dollars en 2005 sur un total de 24,5 milliards de dollars d'actifs (en dollars constants de 1997). L'Ontario, avec la présence de la capitale à Ottawa, accapare 37,8 % de ces immeubles à bureaux. Pourtant l'Ontario est troisième par habitant, derrière les Prairies qui l'ont dépassée à partir de 2003. Les provinces de l'Atlantique arrivent loin en première place, la valeur par habitant y étant presque deux fois plus importante qu'en Ontario.

En termes d'habitant, la valeur des immeubles à bureaux a baissé de 38,2 % en Ontario de 1961 au creux de 1997, une année qui faisait suite à une longue période de restrictions financières. Presque la moitié de cette perte était reprise par la suite, entraînant un boom immobilier dans la région d'Ottawa. De 1997 à 2005, la valeur des immeubles à bureaux est passée de 2,1 à 2,9 milliards de dollars (en dollars constants de 1997).

4.4 Loisirs et culture

Les établissements de loisirs constituent des lieux de rapprochement importants dans nos sociétés. Ils font aussi appel à des milliers de participants de toutes les couches de la société. On parle ici des installations sportives intérieures et extérieures comme les arénas, les patinoires, les stades, les pistes de curling, les piscines et les aménagements olympiques. Ces endroits servent aussi de salles de concert et de rassemblement. Parmi les établissements culturels, on peut citer les bibliothèques publiques, les sites historiques, les musées et les théâtres.

Les infrastructures sportives constituent, avec le capital culturel, le type d'actifqui a augmenté le plus rapidement (tableau 2), soit respectivement de 3,7 % et de 3,8 % par an de 1961 à 2005. Même s'il y a une perception commune selon laquelle on passe plus de temps au travail et que la société des loisirs est une illusion, il reste que l'ensemble de la population travaille de bien moins longues heures aujourd'hui qu'il y a 40 ans. Depuis 1989, la durée hebdomadaire de travail a baissé de presque 2 heures, passant de 35,7 à 33,9 heures par semaine. Pour l'ensemble de la population âgée de 15 ans et plus, le temps passé seul a augmenté de 34 % de 1986 à 1998 (de 4,4 heures en 1986 à 5,9 heures par jour en 1998)11 et a continué de progresser depuis12. Ce sont les administrations locales qui ont joué de loin le plus grand rôle dans ces dépenses d'infrastructure. La contribution des administrations provinciales est beaucoup plus faible que celle des municipalités et décroît au cours du temps.

Figure 8
Stock de capital d'infrastructures, par région – Installations sportives

Dans l'ensemble, les installations sportives constituent une part relative étroite du capital total d'infrastructures, soit 5,5 %. Par habitant, elles équivalent à un peu plus de 300 $ environ (en dollars constants de 1997). Les dollars de capital en installations sportives diminuent alors qu'on se déplace d'Ouest en Est, passant de 422 $ par habitant en Colombie-Britannique et de 403 $ dans les Prairies à 317 $ en Ontario, à 311 $ au Québec et à 274 $ dans les provinces de l'Atlantique. Les valeurs sont plus élevées dans l'Ouest alors que la tenue d'événements internationaux comme les jeux de Calgary en 1988 sont relativement récents et, par conséquent, l'infrastructure s'y est moins dépréciée que dans l'Est où elle est plus ancienne. De plus, les jeux de Vancouver ont déjà commencé à accélérer leur niveau en Colombie-Britannique. Les jeux de Montréal en 1976 avaient aussi relevé le capital à l'époque. Les provinces de l'Atlantique sont très en retard sur les autres régions du pays pour cet élément d'actif. Elles n'ont jamais été l'hôte d'événements sportifs d'envergure internationale. Les provinces de l'Atlantique représentent aussi la seule région au pays à n'avoir aucune d'équipe de sport majeur.

C'est au Québec où la culture ressort le plus. Les figures 9a et 9b illustrent l'écart qui est apparu au cours du milieu des années 1980 entre le Québec et la plus grande partie du reste du Canada. De 1961 à 2005, la culture est même un des seuls secteurs de l'investissement public (avec les bureaux) pourlequel le Québec fait beaucoup mieux en terme de croissance du stock de capital d'infrastructures publiques que le reste du pays. La Colombie-Britannique l'égale en 2005. Viennent ensuite les provinces de l'Atlantique, les Prairies et l'Ontario, en dernière place.

Figure 9a
Stock de capital d'infrastructures, par région – Culture

Figure 9b
Stock de capital d'infrastructures, par région – Culture

Le Québec a beaucoup plus accru ses investissements dans les lieux de culture que dans les installations sportives à l'inverse de presque partout ailleurs au Canada (la Colombie-Britannique a autant accru ses investissements dans les uns que dans les autres). Il n'en demeure pas moins que la culture est seulement une petite partie des dépenses en capital des administrations publiques au Québec comme ailleurs. La valeur du capital par habitant est d'environ 100 $ pour les bibliothèques publiques, les musées, les théâtres etles sites historiques. Après 2000, la croissance du capital culturel passe sous les routes au Québec.

Les provinces de l'Atlantique ont enregistré une croissance à peu près équivalente à la moyenne nationale pour les loisirs et la culture. Il reste que, par habitant, elles sont bien en retard sur la moyenne nationale presque tout au long des quatre décennies. Elles n'ont jamais délogé de la dernière place.

4.5 Construction marine, autre équipement de transport et communications

Les actifs liés à la construction marine, aux autres équipements de transports et de communications expliquent la plus grande partie du désinvestissement de l'administration fédérale de 1961 à 2005 et pèsent sur le ralentissement de la croissance du capital de l'ensemble des administrations publiques au cours de la période à l'étude (tableau 3). Depuis 1961, le fédéral a réduit en moyenne de 1,5 % par année le capital qu'il possède dans ce type d'actif.

Tableau 3
Croissance annuelle moyenne du capital d'infrastructures du gouvernement fédéral par région et type d'actifs, de 1961 à 2005

La construction marine comprend surtout les travaux d'irrigation, les quais, les embarcadères, les terminaux, les brise-vagues, les canaux et les travaux sur rives. La baisse, en particulier pourles quais, les embarcadères et les terminaux, est observée à la grandeur du pays, la plus forte baisse se trouvant dans les Prairies (-2,4 %). Les autres paliers d'administration publique ont plus que compensé les baisses seulement dans les Prairies et en Ontario, en particulier dans les canaux et les travaux sur rives. Dans les Prairies, les municipalités investissent massivement dans ce secteur, soit pour plus de 5 % de toutes les dépenses de tous les paliers d'administration. Ceci a propulsé le capital d'infrastructure à près de 2 milliards de dollars en 2005 en travaux d'irrigation et surles rives de même qu'en canaux (y compris le canal régulateur de crue du Grand Winnipeg construit dans les années 1960). La baisse des dépenses d'infrastructure fédérales a annulé les progressions dans ce secteur des administrations provinciales et municipales du Québec et de la Colombie-Britannique.

Dans les provinces de l'Atlantique, l'ensemble des administrations enregistre une baisse de 0,5 % en moyenne par année. Cependant ces données ne capturent pas l'investissement effectué par les sociétés d'État. La baisse dans les provinces de l'Atlantique se manifeste au moment de la création de la société d'État Marine Atlantique Inc. dont le mandat est d'exploiter un service de transport maritime au moyen d'un marché conclu avec Transport Canada. Néanmoins, le capital de l'industrie du transport illustre que, pour l'ensemble du pays, l'infrastructure montre tout de même une légère tendance à la baisse par habitant (ces données sont confidentielles par province).

Figure 10
Stock de capital d'infrastructures, par région – Construction marine

Le reste des équipements de transport comprend les entrepôts pour les avions, les voies ferroviaires et les terminaux de passagers. Le recul du stock de capital est de 1 % par an en moyenne pour l'administration fédérale. Les autres paliers d'administration publique n'ont pas comblé ces pertes cependant, ce qui fait que l'actiftotal des administrations baisse de moins de 1 % par an (une partie de la baisse s'explique par la privatisation des actifs). Les montants sont minimes, soit moins de 1 % de l'actiftotal des administrations publiques.

L'administration fédérale a également réduit ses investissements dans les communications, mais le privé a accéléré ceux-ci dans ce secteur, du moins jusqu'à l'explosion de la bulle techno de l'an 2000.

4.6 Laboratoires de recherche et génie

Le fédéral, l'intervenant le plus important pour ce type d'actif, a tout juste maintenu ses investissements dans les laboratoires de recherche. On enregistre cependant de fortes variations régionales. Ainsi, alors que le capital s'accroît en moyenne de 1,7 % par an au Québec et de 1,4 % par an dans les Prairies, il diminue de 2,3 % en Colombie-Britannique.

Les travaux de génie ont été effectués en grande partie par les administrations locales, surtout en Colombie-Britannique où ce capital a bondi de 5,3 % par an.

4.7 Construction institutionnelle et commerciale

Si les trois paliers d'administration publique se partagent à peu près également la propriété de ce type de capital, ici aussi le fédéral a ralenti ses investissements. La croissance au niveau des immeubles à vocationinstitutionnelle fédéraux (hôpitaux des vétérans, centre de formation et garderies) s'est accrue de seulement 0,3 % par an, comparé à 2,1 % pour l'ensemble des administrations. Le capital commercial (entrepôts et garages) a baissé de 1,1 % par année avec le Québec, l'Ontario et la Colombie-Britannique qui dominent la baisse. Il s'agit en même temps de deux des rares actifs pour lesquels les provinces de l'Atlantique enregistrent une croissance supérieure à la moyenne canadienne.

4.8 Sécurité

On définit comme les actifs reliés à la sécurité les pénitenciers, les maisons de détention et les cours de justice. Ils constituent seulement 3,1 % de la valeur du capital total des administrations publiques. Cependant, pour l'ensemble des administrations provinciales et fédérales, le capital lié à la sécurité contribue le plus à la croissance globale depuis 1961, après les routes et les tours à bureaux. On voit ici surtout le déplacement du capital vers le Québec et les provinces de l'Atlantique, où les gouvernements provinciaux ont beaucoup investi. L'Ontario se situe en dernière place par habitant.

Figure 11
Stock de capital d'infrastructures, par région – Sécurité

5. Les données ne portent que sur les administrations publiques. Les hôpitaux et les écoles sont exclus car ils constituent une industrie à part sans indication de leur propriété (public ou privé) dans le Système de classification des industries de l'Amérique du Nord (SCIAN). Leur inclusion ne changerait pas cependant les principales constatations de la présente étude.

6. http://www.mtq.gouv.qc.ca/fr/reseau/routes/autoroute.asp consulté le 22 décembre 2006.

7. Les données sur la superficie du territoire proviennent de Ressources naturelles Canada, Division GéoAccès.

8. Une note de prudence s'impose pour l'analyse des données sur l'âge moyen. L'investissement, la fonction de survie, l'année durant laquelle l'investissement a été réalisé et le stock de capital brut de fin d'année sont les variables utilisées pour calculer l'âge moyen du stock de capital. Dans la pratique, il peut exister plusieurs types de distribution pour un âge moyen donné. Par exemple, il serait possible d'observer des structures ayant des âges groupés autour de l'âge moyen ou encore une coexistence de structures jeunes avec des structures beaucoup plus âgées.

9. Voir « Les ressources en eau douce » dans L'activité humaine et l'environnement : statistiques annuelles 2003, Ottawa, Statistique Canada.

10. Les données de l'Enquête sur les ménages et l'environnement menée par Statistique Canada en 2006 nous apprennent que l'accès aux programmes de recyclage pourrait expliquer en partie les différences entre les taux de recyclage qu'affichent les provinces.

11. W. Clark. 2002. « Le temps passé seul », Tendances sociales canadiennes, Ottawa, Statistique Canada.

12. Le temps passé seul comprend l'écoute de la musique, la lecture et le temps passé à regarder la télévision ou à s'adonner à d'autres loisirs comme les sports ou à assister à des événements culturels.