Évolution du contrôle étranger sous divers régimes de réglementation : évaluation des données statistiques

par G. Gellaty, D. Sabourin et J. Baldwin*

Introduction

Au cours des quatre dernières décennies, on a assisté à un repli puis à une reprise des activités des multinationales étrangères au Canada. Ce profil de recul et de reprise reflète l’évolution sous-jacente du régime de réglementation, qui a d’abord visé à durcir les restrictions à l’égard de l’investissement direct étranger, puis à les assouplir. Le présent document examine la présence des multinationales étrangères dans l’économie canadienne, en se concentrant sur la relation générale entre l’évolution du contrôle étranger et celle du régime de réglementation¹.

Dans le secteur de l’énergie, le profil de l’évolution réglementaire diffère de la transition mentionnée d’un climat restrictif à un climat libéral qui a généralement caractérisé la fin de la période d’existence de l’Agence d’examen de l’investissement étranger (AEIE). Ici aussi, nous avons tout lieu de conclure que la réglementation a eu un effet, puisque le contrôle étranger dans les secteurs de l’extraction minière et de l’énergie commence maintenant à présenter une tendance à la hausse, à l’instar d’autres secteurs.

Les restrictions plus rigoureuses de l’investissement mises en place durant les années 1960 et 1970 se fondaient sur la notion généralement reconnue que les multinationales tronquent leurs activités sur les marchés hôtes, en concentrant celles à faible valeur à l’étranger et en retenant les activités à valeur élevée dans leurs économies nationales. Selon cette théorie, les multinationales étaient souvent dépeintes comme des entités n’offrant que peu d’avantages aux marchés hôtes, en ce sens que les rentes économiques découlant de ces activités à l’étranger étaient transférées des filiales aux sociétés mères.

De nombreuses études récentes brossent un tableau nettement différent des activités des multinationales, leurs auteurs soutenant que les entreprises sous contrôle étranger établies au Canada ont tendance à être des entreprises bien développées, productives et offrant une forte rémunération comparativement à leurs concurrentes nationales et poursuivant des activités relativement complexes touchant à l’innovation et à la technologie. Il existe en outre certaines preuves que ces entreprises sous contrôle étranger sont à l’origine d’externalités favorables pour les entreprises nationales, sous la forme de gains de productivité.

Évolution du régime de réglementation de l’investissement : un bref aperçu

Les facteurs réglementaires et les réductions des tarifs douaniers ont été considérés les uns et les autres comme ayant une incidence sur le degré d’investissement direct étranger au Canada. Ces changements de politique réglementaire reflètent les courants intellectuels dominants de l’époque. À la fin des années 1960 et au début des années 1970, on se souciait beaucoup de ce qui était généralement considéré comme étant les conséquences négatives de l’accroissement du contrôle étranger. Cet état d’esprit a abouti, au milieu des années 1970, à l’établissement de l’AEIE. L’investissement direct en provenance de l’étranger, qui comportait l’acquisition d’entreprises canadiennes par des investisseurs étrangers ou l’établissement de nouvelles jeunes entreprises sous contrôle étranger, devait être approuvé par l’AEIE s’il avait des « avantages significatifs pour la population canadienne » (voir Globerman et Shapiro, 1999).

De 1975 à 1985, l’AEIE a établi le cadre réglementaire général régissant les activités d’investissement des multinationales étrangères. Le mandat de l’AEIE avait, certes, une grande portée, mais le régime canadien de réglementation de l’investissement comptait aussi une gamme importante de politiques sectorielles adaptées aux particularités des diverses industries. Nombre de ces politiques étaient axées sur les industries généralement considérées d’une importance stratégique pour l’économie canadienne, comme les services financiers, les télécommunications et le pétrole et le gaz. Le Programme énergétique national (PEN) institué en 1980, qui était la plus en vue de ces politiques, avait plusieurs objectifs, dont celui de favoriser la canadianisation du secteur pétrolier.

Dans les années 1980, le climat réglementaire général visant les capitaux étrangers, qui s’était durci, a évolué vers une position plus libérale. En 1985, l’AEIE a été remplacée par un nouvel organisme, Investissement Canada, qui avait pour mandat de faciliter et de solliciter l’investissement direct étranger au lieu de le contrôler. Parallèlement, les montants seuils des investissements étrangers donnant lieu à un examen par Investissement Canada aux termes de l’ALE et de l’ALENA ont été modifiés. Le gouvernement a décidé de laisser expirer le Programme énergétique national, à l’exception de Petro-Canada dont l’État a gardé la propriété.

Mais les contraintes réglementaires plus restrictives des années 1970 n’ont pas été relâchées uniformément dans toutes les industries, du moins à court terme. Dans le secteur de l’énergie, les restrictions visant la propriété étrangère ont été maintenues, quoique atténuées comparativement à la période antérieure. Les restrictions qui empêchaient les investisseurs étrangers d’acquérir des sociétés pétrolières et gazières canadiennes « financièrement saines » sont restées en vigueur jusqu’au début des années 1990 (voir Globerman, 1999, pour plus de renseignements sur les politiques sectorielles).

Recul et reprise : tendances agrégées du contrôle étranger

Pour évaluer la présence globale des multinationales étrangères, on peut examiner la proportion de l’ensemble des actifs, ou des recettes, des sociétés qui est imputable aux entreprises sous contrôle étranger. Ces rapports des actifs représentent l’une des mesures de l’influence exercée par les multinationales étrangères sur la capacité productive de l’économie nationale. En revanche, les rapports des recettes sont fondés sur la production. Les tendances à long terme des parts des actifs et de la production sous contrôle étranger peuvent différer si l’intensité de capital des entreprises étrangères devient supérieure (ou inférieure) à celle de leurs homologues nationales. Les parts des actifs et des recettes des entreprises sous contrôle étranger exploitées dans les branches non financières sont présentées à la figure 1.

Figure 1

Au cours des quatre dernières décennies, on a assisté à un repli, puis à une reprise des activités des multinationales étrangères au Canada. Les années 1960 étaient une période durant laquelle les multinationales étrangères, par la voie de l’investissement direct étranger, ont accru leur présence dans les branches non financières du Canada. En 1971, quelque 35 % des actifs non financiers et 37 % des recettes non financières du pays étaient sous contrôle étranger.

Au début des années 1970, la mise en place d’un régime de réglementation plus contraignant a entraîné une réduction de la présence globale des multinationales étrangères dans l’économie canadienne. Ce repli du contrôle étranger s’est poursuivi activement après l’entrée complète en vigueur de l’AEIE en 1975. Cette année-là, quelque 30 % des actifs des branches non financières étaient sous le contrôle d’entreprises étrangères; dix ans plus tard, quand l’AEIE a cessé d’exister, 22 % seulement des actifs étaient encore sous contrôle étranger. La part des recettes des entreprises sous contrôle étranger s’établissait à 29 % en 1985, en baisse par rapport à 35 %.

Durant la période qui a suivi l’AEIE, on a assisté à un redressement progressif de la part de l’activité économique imputable aux entreprises sous contrôle étranger. Les parts d’actifs et de recettes sous contrôle étranger ont toutes deux commencé à augmenter, celle des actifs progressivement à partir du milieu des années 1980 et celle des recettes, à partir des années 1990, quoiqu’elles soient demeurées inférieures à celles enregistrées durant les périodes records de la fin des années 1960 et du début des années 1970.

Le caractère tout d’abord modeste de la reprise du contrôle étranger durant les années qui ont suivi l’AEIE pourrait être le résultat d’effets confusionnels des incitations destinées à susciter l’investissement des multinationales. Le fait que l’accroissement du contrôle étranger n’ait pas annulé complètement sa diminution antérieure donne à penser que les variations du contrôle étranger pourraient être attribuables à la fois à la réduction des tarifs douaniers et aux modifications apportées à la réglementation. De 1965 à 2000, les tarifs douaniers ont baissé de façon plus ou moins continue. Toutes choses étant égales par ailleurs, au cours des années 1970 et au début des années 1980, aussi bien les tarifs douaniers que le régime de réglementation avaient pour but de réduire l’incidence du contrôle étranger. Durant les années qui ont suivi, ces forces se sont opposées, les réductions tarifaires donnant lieu à une réduction de l’investissement étranger et les modifications apportées à la réglementation durant la période après l’AEIE servant à favoriser cet investissement.

Profils sectoriels : industries de l’énergie contre industries hors secteur de l’énergie

La présente section se concentre sur les changements à long terme du contrôle étranger dans le secteur canadien de l’énergie. Ce dernier comprend deux sous-secteurs, à savoir la fabrication de produits du pétrole et du charbon, et l’extraction de pétrole et de gaz. Les inquiétudes concernant les activités des multinationales étrangères dans ces sous-secteurs ont persisté pendant une bonne partie de la période d’après l’AEIE. À la figure 2, nous montrons la part des recettes des entreprises sous contrôle étranger dans le secteur de l’énergie.

Figure 2

De longue date, les multinationales étrangères ont joué un rôle dominant dans le secteur canadien de l’énergie. Au début des années 1970, quasiment la totalité des recettes de ce secteur ont été générées par des entreprises sous contrôle étranger. Après la création de l’AEIE, la part des recettes de ces entreprises a commencé à chuter brusquement. Vers le début ou le milieu des années 1980, la part des recettes du secteur de l’énergie imputable aux entreprises sous contrôle étranger était tombée à environ 70 %. Le recul du contrôle étranger survenu sous le règne de l’AEIE a été à peu près le même dans les deux sous-secteurs.

Le déclin progressif à long terme du contrôle étranger dans le secteur de l’énergie s’est poursuivi pendant une bonne partie des années 1990, dans la fabrication de produits du pétrole et du charbon ainsi que dans l’extraction de pétrole et de gaz.

Bien que la part des recettes du secteur de l’énergie contrôlée par les entreprises étrangères soit beaucoup plus élevée que celle contrôlée par les entreprises canadiennes, elle n’est pas importante comparativement à la totalité des recettes sous contrôle étranger dans l’ensemble de l’économie. L’exclusion du secteur de l’énergie de notre agrégat non financier n’a qu’un faible effet sur la part des recettes de l’agrégat présentée à la figure 3.

Figure 3

Durant la période d’existence de l’AEIE, le recul du contrôle étranger dans le secteur de l’énergie a eu peu d’effets qualitatifs sur la courbe agrégée du recul observé pour le secteur non financier. Par contre, durant la période qui a suivi l’AEIE, la reprise de l’activité étrangère a été un peu plus rapide au milieu des années 1990, si l’on supprime le secteur de l’énergie de l’agrégat. En outre, le recul progressif du contrôle étranger durant les années 1970 et les années 1980 s’est presque entièrement inversé, les entreprises sous contrôle étranger ayant produit 32,4 % des recettes en 1968 et 29,7 % en 2000.

Évolution récente du contrôle étranger

On a assisté à un accroissement important de la part des actifs des sociétés non financières contrôlée par les entreprises étrangères, celle-ci étant passée de 25,4 % en 2000 à 29,3 % en 2003². Cet accroissement prolonge la tendance à la hausse du contrôle étranger manifeste depuis le milieu des années 1980, revenant aux niveaux observés au milieu des années 1960.

Le tableau 1 donne le niveau de contrôle étranger dans certains secteurs en 2000 et en 2003, ainsi que la variation en points et les taux de croissance (calculés en divisant la variation en points du contrôle étranger au cours de la période par le niveau de contrôle étranger en 2000). Nous examinons autant la part des actifs que la part des recettes d’exploitation sous contrôle étranger.

Tableau 1 Actifs et recettes sous contrôle étranger, selon le secteur

Parmi les 16 secteurs pour lesquels des données sont disponibles pour 2000 et 2003, neuf ont vu augmenter leur part des actifs sous contrôle étranger durant cette période. Les deux secteurs dont le niveau de contrôle étranger était élevé en 2000 ont également été le siège d’un accroissement assez important de l’activité des multinationales. Le contrôle étranger des actifs du secteur de la fabrication a augmenté de 14 % de 2000 à 2003 (pour passer de 45,0 % à 51,3 %). Pour ce qui est du pétrole et du gaz, la part des actifs détenue par les entreprises étrangères a augmenté de 18,0 %.

Le taux de croissance de la part des actifs contrôlés par des multinationales étrangères a été très élevé dans plusieurs autres secteurs. Le contrôle étranger sur les actifs du secteur des mines s’est accru de plus de 50 % durant la période de trois ans étudiée, passant de 22,5 % à 34,5 %. Dans le secteur du transport et de l’entreposage, le contrôle étranger a augmenté de 83 %.

Les deux secteurs occupant les troisième et quatrième rangs du classement par ordre décroissant des parts du contrôle étranger en 2000 ont affiché une légère baisse du contrôle étranger. La part du secteur du commerce de gros a diminué de 6 %, pour passer de 37,8 % en 2000 à 35,5 % en 2003. Celle du secteur des services administratifs a fléchi de 10 %.

Bien que la part globale des actifs sous contrôle étranger ait augmenté ces dernières années, nous n’observons aucun accroissement concomitant de la part des recettes générée par les entreprises étrangères. En fait, ces dernières représentaient une part un peu plus faible des recettes du secteur non financier en 2003 (30,2 %) qu’en 2000 (31,1 %). Parmi les secteurs dont la part des actifs sous contrôle étranger s’est accrue fortement, seul celui de l’exploitation minière a enregistré une augmentation importante de sa part des recettes du secteur sous contrôle étranger. Dans la fabrication, la croissance de la part des actifs sous contrôle étranger s’est assortie d’une augmentation plus modeste de la part sous contrôle étranger des recettes. La part des actifs et celle des recettes du secteur de la fabrication contrôlés par des sociétés étrangères étaient virtuellement identiques en 2003, toutes deux légèrement supérieures à 50 %. Pour le pétrole et le gaz, la part des actifs étranger a également augmenté plus que la part des recettes, mais cette dernière était encore légèrement supérieure à la première en 2003.

L’accroissement observé de la part des actifs contrôlés par des non-résidents était dû principalement à une présence plus importante des multinationales dans les secteurs où le niveau de contrôle étranger est élevé. Les deux secteurs où les parts du contrôle étranger étaient les plus importantes en 2000, c’est-à-dire la fabrication et l’extraction de pétrole et de gaz, ont tous deux connu un accroissement considérable de l’activité des multinationales, les sociétés étrangères ayant acquis des parts importantes de leurs actifs. Ensemble, ces secteurs représentaient environ 65 % du stock d’actifs non financiers sous contrôle étranger en 2000 et en 2003.

Conclusion

La réglementation est l’un des multiples facteurs destinés à influer sur le volume d’investissement des multinationales au Canada. Les réductions à long terme des tarifs douaniers pourraient avoir dissuadé les multinationales d’investir sur les marchés canadiens durant la période étudiée. L’intérêt des multinationales pour l’investissement au Canada pourrait aussi avoir évolué en fonction des variations sous-jacentes des coûts relatifs du travail et du capital canadien. En principe, ces facteurs devraient avoir une incidence sur l’importance des influx de capitaux étrangers. Par conséquent, il devient difficile d’isoler l’effet des changements de réglementation de celui d’autres facteurs.

Nonobstant cette multidimensionnalité, la preuve visuelle de la relation entre le régime de réglementation et le contrôle étranger est convaincante. L’analyse laisse entendre que les grandes modifications apportées à la réglementation ces dernières décennies, c’est-à-dire la création de l’AEIE, puis son remplacement par Investissement Canada, ont eu une incidence marquée sur la part globale de l’activité économique sous contrôle étranger. À mesure que le climat réglementaire se durcissait sous le régime de l’AEIE, on a assisté à un repli manifeste de l’activité des multinationales. Quand la réglementation restrictive a fait place à des politiques plus libérales à l’égard de l’investissement direct étranger durant la période postérieure à l’AEIE, l’importance des entreprises sous contrôle étranger s’est accrue.

Bibliographie

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Études spéciales récemment parues

Notes