Statistiques de finances publiques canadiennes consolidées, 2021
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Diffusion : 2022-11-22
Le déficit de l'administration publique canadienne s'amenuise, mais demeure supérieur aux niveaux observés avant la pandémie
Le déficit de l'administration publique canadienne (APC) consolidée (qui regroupe l'ensemble des administrations publiques fédérale, provinciales, territoriales et locales) a fortement diminué, passant de 291,9 milliards de dollars en 2020 à 99,0 milliards de dollars en 2021, soit une baisse de 66,1 %. L'augmentation des recettes (+13,9 %), portée notamment par les impôts sur les bénéfices des sociétés (+26,4 %), les taxes sur les biens et services (+17,1 %) et les impôts sur le revenu des particuliers (+9,7 %), combinée à la diminution des charges (-6,8 %), a contribué à la réduction du déficit. Cette diminution des charges est principalement attribuable à la baisse des transferts liés à la COVID-19, comme en témoignent les fortes baisses des subventions (-44,0 %) et des prestations sociales (-22,2 %).
Le solde net de gestion est la différence entre les recettes et les charges pour une période donnée et constitue une mesure sommaire de la viabilité des activités du gouvernement. Lorsque les recettes sont inférieures aux charges, un déficit est enregistré, alors que la situation inverse induit un surplus.
L'administration publique fédérale a été à l'origine de la majeure partie (88,7 milliards de dollars) du déficit de l'APC, alors que les administrations publiques provinciales, territoriales et locales (APPTL) consolidées ont enregistré un déficit de 10,2 milliards de dollars. Par rapport à 2020, le déficit de l'administration publique fédérale a diminué de 65,2 % alors que celui des APPTL a baissé de 72,6 %.
En pourcentage du produit intérieur brut (PIB) nominal, le déficit de l'APC a chuté à 3,9 %, après avoir atteint 13,2 % en 2020. La forte croissance du PIB (+13,6 %) et la réduction rapide du déficit du gouvernement fédéral ont contribué à l'amélioration du ratio du déficit au PIB.
Graphique 1
Solde net de gestion, administration publique canadienne, administration publique fédérale et administrations publiques provinciales, territoriales et locales, de 2008 à 2021
Les recettes augmentent, de pair avec la hausse marquée du produit intérieur brut
En 2021, les recettes de l'administration publique fédérale ont augmenté de 34,3 milliards de dollars (+9,8 %) en lien avec des augmentations considérables des impôts sur le revenu, les bénéfices et les gains en capital (+20,0 milliards de dollars) et des impôts sur les biens et services (+12,1 milliards de dollars). Les charges de l'administration publique fédérale ont fortement diminué (-21,7 %) par rapport à 2020, passant de 605,5 milliards de dollars à 473,9 milliards de dollars. La baisse des charges est principalement attribuable au repli des subventions et des prestations sociales : la Subvention salariale d'urgence du Canada et la Prestation canadienne d'urgence ont totalisé 149,2 milliards de dollars en 2020, et 19,1 milliards de dollars en 2021.
Graphique 2
Charges du gouvernement fédéral par principales catégories, de 2008 à 2021
Les recettes des APPTL ont augmenté de 65,8 milliards de dollars (+10,6 %) par rapport à 2020. Les recettes fiscales ont augmenté de 16,8 %, principalement en raison de la hausse des impôts sur le revenu des particuliers (+19,2 milliards de dollars ou +16,6 %), des impôts sur les biens et services (+17,2 milliards de dollars ou +15,2 %) et des impôts sur les bénéfices des sociétés (+16,7 milliards de dollars ou +48,0 %). Les revenus de la propriété ont augmenté de 56,5 %, principalement en raison de la hausse marquée des revenus de loyers provenant des redevances sur le pétrole et le gaz (+351,6 %). Cette croissance s'explique principalement par une flambée des prix du pétrole et du gaz naturel sur les marchés internationaux : en Alberta seulement, les redevances sur le pétrole et le gaz ont atteint 16,0 milliards de dollars en 2021 (3,0 milliards de dollars en 2020).
Les charges des APPTL ont augmenté de 38,8 milliards de dollars (+5,9 %), atténuant ainsi l'incidence de la forte croissance des recettes sur le déficit. Dans l'ensemble des provinces, les charges ont augmenté le plus fortement en Saskatchewan (+17,6 %), suivie de l'Île-du-Prince-Édouard (+9,2 %), de la Nouvelle-Écosse (+7,0 %) et de la Colombie-Britannique (+6,9 %). La croissance des charges de la Saskatchewan est principalement attribuable à l'augmentation des subventions agricoles. En effet, les conditions météorologiques extrêmes ont causé d'importants dommages aux cultures, ce qui a entraîné une forte hausse des réclamations d'assurance-récolte.
Graphique 3
Solde net de gestion, administrations publiques provinciales, territoriales et locales, par province et territoire, 2020 et 2021
Parmi les provinces, le Québec (3,9 milliards de dollars ou 0,8 % du PIB) et la Nouvelle-Écosse (0,4 milliard de dollars ou 0,8 % du PIB) ont enregistré un excédent en 2021, alors que les autres provinces sont demeurées en déficit. Par rapport à 2020, le ratio du déficit au PIB s'est amélioré dans toutes les provinces à l'exception de l'Île-du-Prince-Édouard. Les plus importants déficits exprimés en pourcentage du PIB ont été observés en Saskatchewan (2,4 %), à Terre-Neuve-et-Labrador (2,2 %) et au Manitoba (1,1 %).
La pression fiscale de l'administration publique canadienne demeure stable
La pression fiscale mesure les impôts et les cotisations sociales que les administrations publiques imposent aux particuliers, aux entreprises et aux non-résidents, exprimés en pourcentage du PIB. Ces transferts obligatoires constituaient 83,5 % du total des recettes engrangées par l'APC en 2021.
En incluant le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ), les impôts et les cotisations sociales au Canada ont totalisé 878,6 milliards de dollars en 2021, en hausse par rapport à 772,4 milliards de dollars en 2020 (+106,2 milliards de dollars ou +13,7 %). Cela représentait une pression fiscale de 35,0 % du PIB nominal en 2021, un niveau similaire à l'année précédente.
Tandis que les recettes de l'administration publique fédérale sous forme d'impôts et de cotisations sociales en pourcentage du PIB ont diminué, passant de 14,9 % en 2020 à 14,5 %, la pression fiscale des APPTL a augmenté pour s'établir à 17,3 % du PIB en 2021 (par rapport à 16,8 %). La pression fiscale des APPTL en pourcentage du PIB était la plus élevée au Québec (23,1 %), suivi de l'Ontario (18,1 %) et de la Nouvelle-Écosse (18,0 %), tandis que l'Alberta (10,1 %) affichait la pression fiscale la plus faible parmi les provinces. Les territoires ont enregistré une pression fiscale considérablement plus faible par rapport aux provinces, et c'est le Nunavut qui a enregistré la plus faible pression fiscale à 3,8 %. Les territoires dépendent davantage des transferts fédéraux que des recettes fiscales pour fournir des biens et des services essentiels à la population.
Les transferts fédéraux aux provinces et territoires diminuent par rapport au sommet atteint en 2020
Le gouvernement fédéral accorde différents types de dons aux provinces et aux territoires pour les aider à fournir des programmes et services essentiels à l'ensemble des Canadiens, tels que les soins de santé, l'éducation, l'assistance sociale et le développement de la petite enfance. Les transferts les plus importants comprennent le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, les paiements de péréquation et la formule de financement des territoires.
En 2021, les APPTL ont reçu 112,4 milliards de dollars en dons fédéraux, en baisse par rapport au sommet de 129,5 milliards de dollars en 2020. En 2020, les transferts fédéraux aux APPTL comprenaient 19,7 milliards de dollars relatifs à l'Accord sur la relance sécuritaire. Les dons reçus par l'Ontario (32,5 milliards de dollars) et le Québec (30,0 milliards de dollars) représentaient 55,6 % du total des dons de l'administration publique fédérale aux APPTL. Ces deux provinces comptaient 61,2 % de la population canadienne en 2021.
Par habitant, les transferts fédéraux versés aux APPTL ont diminué, passant de 3 397 $ par habitant en 2020 à 2 909 $ en 2021. Dans l'ensemble des provinces, l'Île-du-Prince-Édouard a reçu le montant de dons le plus élevé par habitant (6 433 $), suivie de la Nouvelle-Écosse (5 248 $) et du Nouveau-Brunswick (5 230 $). À l'opposé, la Colombie-Britannique a reçu le montant de dons le plus faible par habitant (2 116 $), suivie de près par l'Ontario (2 167 $) et l'Alberta (2 348 $).
Graphique 4
Recettes de dons par habitant pour les administrations provinciales et locales consolidées, par province, 2020 et 2021
Dans les territoires, les dons fédéraux s'élevaient à 57 273 $ par habitant au Nunavut; à 44 028 $ dans les Territoires du Nord-Ouest et à 35 847 $ au Yukon. Les transferts fédéraux représentaient 77,9 % du total des recettes dans les territoires.
Les charges d'intérêt demeurent faibles malgré l'accumulation de dette
L'encours total de la dette de l'administration publique canadienne coûte des milliards de dollars chaque année en frais d'intérêts. En 2021, les charges d'intérêts de l'APC accumulées sur les passifs sous forme de dette se sont élevées à 64,6 milliards de dollars (+6,2 %), par rapport à 60,8 milliards de dollars en 2020. Les administrations publiques canadiennes ont ainsi dépensé 6,8 cents pour chaque dollar gagné en frais d'intérêts.
En 2021, le montant dépensé en intérêts par l'administration publique fédérale se chiffrait à 24,0 milliards de dollars, en hausse de 12,2 % par rapport à 2020. Le ratio des charges d'intérêts par rapport aux recettes était relativement stable à 6,2 cents (6,1 cents en 2020). Au début des années 1990, malgré un niveau semblable de dette brute exprimée en pourcentage du PIB, l'administration publique fédérale payait plus de 30 cents en intérêts pour chaque dollar de recette perçu, reflétant les taux d'intérêt beaucoup plus élevés de l'époque.
Dans l'ensemble du Canada pour les APPTL, les charges d'intérêts se sont chiffrées à 40,7 milliards de dollars en 2021 (+3,0 %), ce qui représentait 5,9 cents pour chaque dollar de recette, en baisse par rapport à 6,4 cents en 2020. À l'échelle provinciale, le Québec (8,7 cents) et le Manitoba (8,5 cents) ont dépensé le plus en intérêts par dollar de recette en 2021, alors que la Colombie-Britannique (3,4 cents) et l'Alberta (3,6 cents) ont dépensé le moins.
Graphique 5
Ratio des charges d'intérêts par rapport aux recettes, de 2008 à 2021
Le ratio de la dette brute au produit intérieur brut diminue, mais demeure plus élevé que les niveaux affichés avant la pandémie
Pendant le ralentissement économique associé à la pandémie, les recettes de l'administration publique canadienne ont diminué et les charges ont fortement augmenté, ce qui a contribué de façon considérable à l'accumulation de dette. En 2021, les passifs de l'APC (dette brute) se chiffraient à 2 942,2 milliards de dollars (76 135 $ par habitant), une augmentation de 69,9 milliards de dollars par rapport à l'année précédente. En 2021, la dette brute fédérale (1 569,6 milliards de dollars) demeurait plus élevée que celle des APPTL (1 460,4 milliards de dollars).
Même si le ratio de la dette brute au PIB de l'APC a chuté à 117,2 %, en baisse par rapport au sommet de 130,0 % atteint en 2020, il est demeuré considérablement supérieur aux niveaux enregistrés avant la pandémie (105,6 % en 2019). La dette brute à l'échelle du Canada pour les APPTL a diminué pour passer de 66,6 % du PIB en 2020 à 58,2 % en 2021. Dans l'ensemble des provinces, le ratio de la dette brute au PIB a diminué considérablement en Alberta, passant de 53,9 % à 39,5 %, et au Nouveau-Brunswick, de 80,2 % à 65,9 %. La Colombie-Britannique (35,7 %) et l'Alberta (39,5 %) ont enregistré les ratios de la dette brute au PIB les plus bas, tandis que le Manitoba (88,6 %) et le Québec (88,0 %) ont affiché les niveaux les plus élevés.
Graphique 6
Total des passifs (dette brute), de 2008 à 2021
La croissance des actifs financiers dépasse celle des passifs, diminuant la dette nette
Bien que la dette brute représente l'ampleur de l'encours de la dette, elle ne tient pas compte des actifs financiers. Elle ne fournit des renseignements que sur les passifs (obligations inconditionnelles envers les créanciers) du gouvernement. La dette nette ou le passif net (le total des passifs moins le total des actifs financiers) donne une vue plus complète de la situation financière du gouvernement. La dette nette est utilisée comme indicateur clé pour évaluer la viabilité de la politique budgétaire.
La dette nette de l'administration publique canadienne (1 452,8 milliards de dollars) a diminué, passant de 68,7 % du PIB en 2020 à 57,9 % en 2021. Cette diminution de la dette nette s'explique principalement par l'importante réévaluation à la baisse des passifs sous forme de titres de créance, comme les bons et les obligations, à leur valeur marchande. Le prix des obligations a une relation inverse avec les taux d'intérêt. L'anticipation par le marché de fortes hausses des taux d'intérêt pour contrer l'inflation a rendu le rendement des titres de créance en circulation moins attrayant pour les investisseurs, entraînant une baisse de leur valeur de marché.
Titres de créance : valeur de marché et valeur nominale
Dans les Statistiques de finances publiques (SFP), les actifs et les passifs sont valorisés aux prix courants du marché, comme s'ils avaient été acquis dans des opérations effectuées sur le marché pendant la période de référence du compte de patrimoine. Pour les passifs sous forme de titres de créance, la valeur de marché représente ainsi le montant que le gouvernement paierait pour racheter (éteindre) un titre de créance sur le marché secondaire.
La valeur nominale d'un titre de créance fait référence au montant du principal avancé (prix d'émission) et des intérêts courus et impayés que le gouvernement doit à un moment donné au créancier. Les passifs à la valeur nominale dans les SFP sont enregistrés en poste pour mémoire dans le compte de patrimoine.
La différence entre la valeur marchande et la valeur nominale représente la variation de la valeur des instruments de dette négociables sur le marché.
Graphique 7
Accumulation de titres de créance à la valeur de marché et nominale de l'administration publique canadienne, de 2008 à 2021
La dette nette du gouvernement fédéral a légèrement diminué en 2021 (-4,1 milliards de dollars) pour se chiffrer à 910,5 milliards de dollars, toujours au-dessus des niveaux observés avant la pandémie. Le ratio de la dette nette au PIB du gouvernement fédéral a diminué pour s'établir à 36,3 % en 2021, après avoir enregistré une hausse, passant de 29,8 % en 2019 à 41,4 % en 2020.
Les APPTL étaient à l'origine de plus de 90 % de la diminution de la dette nette de l'APC. En 2021, la dette nette des APPTL a diminué de 60,4 milliards de dollars pour s'établir à 542,3 milliards de dollars, ou 21,6 % du PIB, par rapport à 27,3 % en 2020. Il s'agit du ratio de la dette nette au PIB le plus faible depuis 2008. Les actifs financiers des APPTL ont augmenté de 5,7 % (+49,5 milliards de dollars) et leurs passifs ont légèrement diminué (-0,7 % ou -10,9 milliards de dollars) pour se chiffrer à 1 460,4 milliards de dollars en 2021.
En 2021, une diminution de la dette nette a été observée dans toutes les provinces. Les plus importantes diminutions de la dette nette ont été enregistrées en Colombie-Britannique (-59,0 %), au Nouveau-Brunswick (-25,4 %) et en Alberta (-18,1 %).
Dans l'ensemble des APPTL, Terre-Neuve-et-Labrador a enregistré la dette nette par habitant la plus élevée à 19 478 $, suivie de l'Ontario (18 697 $), du Québec (18 545 $) et du Manitoba (17 233 $).
Exprimée en pourcentage du PIB, la dette nette la plus élevée a été enregistrée au Québec (31,8 %), suivi du Manitoba (30,3 %), de l'Ontario (29,3 %) et de Terre-Neuve-et-Labrador (26,9 %). Encore, en 2021, la Colombie-Britannique a affiché de loin les ratios de la dette nette les plus faibles (1,5 % du PIB ou 1 010 $ par habitant), bien en deçà du niveau pour l'ensemble des APPTL au Canada (21,6 % du PIB ou 14 032 $ par habitant).
Les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon et le Nunavut ont été les seules administrations à afficher une valeur financière nette positive (le total des actifs financiers moins le total des passifs). La dette des territoires est faible par rapport à celle des provinces, puisque leur capacité d'emprunt est restreinte aux limites fixées par l'administration publique fédérale.
Les cotisations sociales au Régime de pensions du Canada et au Régime des rentes du Québec augmentent
Le Régime de pensions du Canada (RPC) et le Régime de rentes du Québec (RRQ) sont les plus grandes caisses de sécurité sociale au pays. De pair avec la Sécurité de la vieillesse, elles constituent le fondement du régime public de revenu de retraite du Canada. En 2021, les cotisations des travailleurs et employeurs canadiens au RPC et au RRQ ont considérablement augmenté (+14,0 %), passant de 72,5 milliards de dollars en 2020 à 82,6 milliards de dollars en 2021. Les bénéficiaires de ces régimes, principalement des citoyens à la retraite, ont reçu 69,1 milliards de dollars (+3,2 %) en prestations de sécurité sociale en 2021, en hausse par rapport à 66,9 milliards de dollars en 2020.
En 2021, le bas de laine des Canadiens a augmenté de 9,4 %, un rendement plus que convenable sur les investissements des fonds après l'une des meilleures performances jamais enregistrées en 2020 (+21,5 %). Ainsi, la valeur financière nette des fonds a atteint 648,6 milliards de dollars en 2021, ou 25,8 % du PIB, comparativement à 592,9 milliards de dollars en 2020 (26,8 % du PIB). Pour une rare fois, la croissance de la valeur financière nette du RRQ (+14,9 %) a surpassé celle du RPC (+8,4 %) en 2021.
Graphique 8
Croissance de la valeur financière nette pour le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, de 2008 à 2021
La valeur financière nette du RPC et du RRQ permet de mesurer les actifs financiers nets disponibles pour le paiement des prestations de sécurité sociale futures. À la fin de 2021, la valeur financière nette par habitant se chiffrait à 16 783 $, en hausse de 7,9 % par rapport à 15 553 $ en 2020.
Graphique 9
Valeur financière nette, Régime de pensions du Canada et Régime de rentes du Québec, de 2007 à 2021
Note aux lecteurs
Le présent communiqué comprend les révisions apportées aux données des statistiques de finances publiques canadiennes (SFPC) consolidées et non consolidées pour les périodes de référence de 2019 et 2020 ainsi que l'ajout de la période de référence de 2021.
Les données annuelles correspondent à la fin de l'exercice financier qui se rapproche le plus du 31 décembre. Par exemple, les données de l'exercice financier de l'administration publique fédérale se terminant le 31 mars 2022 (exercice financier 2021-2022) sont déclarées pour l'année de référence 2021.
Les données provisoires sur les SFPC sont publiées huit mois après la fin de l'exercice financier; c'est la raison pour laquelle des estimations ont été préparées avant l'audit et la publication de nombreux comptes publics et états financiers par des entités gouvernementales.
Les données des SFPC se distinguent des rapports publiés par les administrations publiques en raison de différences relatives à la couverture institutionnelle, aux règles comptables, au calendrier et à l'intégration aux comptes macroéconomiques du Canada.
La consolidation permet de présenter des statistiques générales pour un ensemble d'unités. Cette méthode consiste à éliminer toutes les transactions et les relations entre débiteurs et créanciers parmi les unités visées par la consolidation. Autrement dit, la transaction relative à une unité est couplée à la même transaction telle qu'elle est enregistrée pour la seconde unité, et les deux transactions sont éliminées.
En 2021, la méthode de consolidation a supprimé 374,3 milliards de dollars en recettes et charges internes, ainsi que 286,5 milliards de dollars liés aux relations internes entre débiteurs et créditeurs pour l'administration publique canadienne (APC).
Les données consolidées sont diffusées pour l'APC, qui combine les données de l'administration publique fédérale avec les données des administrations publiques provinciales, territoriales et locales (APPTL), mais qui exclut les données du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec.
Les données consolidées sont également diffusées pour les APPTL, ce qui comprend les administrations publiques provinciales et territoriales, les établissements de santé et de services sociaux, les universités et collèges, les municipalités et autres administrations publiques locales ainsi que les commissions scolaires.
Le cadre constitutionnel des APPTL des territoires diffère de celui en vigueur dans les provinces, ce qui donne lieu à des différences en matière de pouvoirs financiers et de rôles des administrations publiques. Ces différences, qui s'ajoutent à d'autres spécificités géographiques, démographiques et socioéconomiques entre le Nord et le reste du Canada, donnent lieu à des disparités marquées en matière de statistiques financières des administrations publiques.
Il est possible de comparer les données des APPTL d'une province et d'un territoire à l'autre parce que la consolidation tient compte des différences en matière de structure administrative et de prestation de services gouvernementaux en supprimant les effets des transactions internes du secteur public au sein de chaque secteur de compétence.
Comme les statistiques financières des APPTL varient considérablement d'un secteur de compétence à l'autre au Canada en raison des différences sur le plan de la taille, on utilise les données par habitant pour faciliter les comparaisons. Les données par habitant sont fondées sur les estimations de la population en date du 1er avril pour le Canada, les provinces et les territoires, et sont accessibles dans le tableau 17-10-0009-01.
Les calculs en tant que pourcentage du produit intérieur brut nominal (PIB) sont fondés sur le PIB nominal aux prix du marché, les estimations pour le Canada, les provinces et les territoires, fondées sur les dépenses, et sont accessibles dans le tableau 36-10-0222-01.
Dans le présent communiqué, les recettes, les dépenses, les actifs et les passifs sont déclarés en valeurs nominales.
La valeur financière nette se définit comme la valeur totale des actifs financiers, moins la valeur totale des passifs. Lorsque les actifs financiers sont plus élevés que les passifs, la mesure fait référence aux actifs financiers nets. Lorsque les passifs sont plus élevés que les actifs financiers, la mesure fait référence aux passifs nets ou à la dette nette conformément aux comptes publics
Produits
La structure de la classification des Statistiques de finances publiques canadiennes de 2014 est maintenant accessible à partir du module Définitions, sources de données et méthodes de notre site Web.
De l'information supplémentaire est offerte dans la publication Les nouveautés en matière de comptes économiques canadiens (13-605-X). Le Guide de l'utilisateur : Système canadien des comptes macroéconomiques (13-606-G) est aussi accessible. Cette publication a été mise à jour pour y inclure le Chapitre 9. Statistiques de finances publiques.
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